Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 648/15, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na decyzję Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Miasta L. uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla [...] S.A. w T., działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; dalej: u.s.g.), w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 139 – dalej u.z.z.w.) uchwaliła w §1 o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla [...] S.A. w T. na okres od 2 marca 2015 r. do 1 marca 2016 r. w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały.
Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), złożył skargę na powyższą uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886 – zwanego dalej rozporządzeniem).
W ocenie Wojewody z treści pkt 3 załącznika do uchwały wynika, iż w taryfie wyodrębniono wyłącznie dwie taryfowe grupy odbiorców: gospodarstwa domowe i pozostałych odbiorców. Jednocześnie nie dokonano wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców z uwagi na sposób rozliczenia za świadczone usługi. W pkt 4 lit. b zatwierdzonej taryfy określono siedem różnych wysokości stawek opłaty abonamentowej, przyjmując jako kryterium ich ustalenia sposób rozliczenia za świadczone usługi. Stawki w żaden sposób nie zostały powiązane z wyodrębnionymi taryfowymi grupami odbiorców, a w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców możliwe było ustalenie tylko jednej wysokości opłaty abonamentowej. Tymczasem Rada Miasta L. zatwierdziła zakwestionowaną uchwałą taryfy, w których wysokość stawek opłaty abonamentowej ustalona została w całkowitym oderwaniu od taryfowych grup odbiorców, co należało w ocenie Wojewody Śląskiego uznać za niedopuszczalne.
W ocenie Organu uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, poprzez nieprawidłową realizację przyznanego prawem upoważnienia, co zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. stanowiło przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości. Rozpoznając skargę na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonych wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej uchwale, a konkretnie w jej załączniku, określono dwie taryfowe grupy odbiorców: 1) gospodarstwa domowe i 2) pozostałych odbiorców (pkt 3 załącznika do uchwały).
Odnosząc się do wyroku NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1258/09, wg którego "(...) zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, czyli nie można ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy.", WSA przyjął stanowisko w nim stwierdzone. W ocenie Sądu pierwszej instancji sądy administracyjne słusznie przyjęły, że stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców.
Sąd wyjaśnił, że przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, co prowadzi zdaniem WSA do wniosku, że niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Biorąc pod uwagę powyższe wadliwym było zdaniem Sądu pierwszej instancji określenie siedmiu stawek opłaty abonamentowej bez odpowiedniego powiązania ich z taryfowymi grupami odbiorców, nawet jeśli w punkcie 2 załącznika uznano, że taryfa miała charakter taryfy jednolitej (§14 rozporządzenia dookreśla rozumienie taryfy jednolitej, wieloczłonowej itd.). W ocenie Sądu przepisy wymagają łącznego ich stosowania, co ma wpływ na proces wykładni.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że znana jest mu treść wyroków WSA w Gliwicach z 2 lipca 2015 r., II SA/Gl 422/15 oraz z 20 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 499/15, jednak argumentacja zawarta w uzasadnieniach ww. wyroków prowadzi do wniosku, że Rada Miasta dopuściła się istotnego naruszenia prawa, ponieważ nie miała podstawy prawnej, by zróżnicować stawki opłat w ramach tej samej taryfowej grupy odbiorców. Zatem Rada wykroczyła poza swe uprawnienia uchwałodawcze. To z kolei musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały, ponieważ zakwestionowanie jej jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłaty abonamentowej sprawiłoby, że zatwierdzona taryfa byłaby niepełna, pozbawiona wymaganych elementów, a przez to niezgodna z prawem (por. § 4 i 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 12 u.z.z.w.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a. § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, a to poprzez: ich niewłaściwą wykładnię i w efekcie przyjęcie, że przepisy te wymagają powiązania stawek opłaty abonamentowej z grupami taryfowymi w sytuacji, z której obowiązek taki z powołanych przepisów prawa nie wynika.
- b. § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków bezpośrednio i wyraźnie wskazują na obowiązek powiązania stawek opłaty abonamentowej z grupami taryfowymi.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo tego, że ww. uchwała nie pozostawała w sprzeczności z prawem.
W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a tj. na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, a to poprzez: ich niewłaściwą wykładnię i w efekcie przyjęcie, że przepisy te wymagają powiązania stawek opłaty abonamentowej z grupami taryfowymi w sytuacji, w której obowiązek taki z powołanych przepisów prawa nie wynika i § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków bezpośrednio i wyraźnie wskazują na obowiązek powiązania stawek opłaty abonamentowej z grupami taryfowymi (art. 174 pkt1 p.p.s.a.) i naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo tego, że ww. uchwała nie pozostawała w sprzeczności z prawem (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzuty są niezasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pk. 1 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia par. 5 pkt 2, par. 13 ust. 3-6 oraz par. 4 rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wynika to z tego, że brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy prawa materialnego nie zostały bowiem błędnie zastosowane lub nie nastąpiła ich błędna wykładnia.
Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z dyspozycją par. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. (Dz. U. z 17 lipca 2006 r. nr 127, poz. 886), każda taryfa musi zawierać zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, oraz warunki ich stosowania. Natomiast poszczególne elementy taryfy taksatywnie określa par. 5 powołanego rozporządzenia. Zawiera bowiem wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Dotyczy to w szczególności:
- a) w rozliczeniach za ilość odprowadzonych ścieków ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie zużycia wody dotyczących przeciętnych norm zużycia wody,
- b) w rozliczeniach za ilość odprowadzonych ścieków ustaloną zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego,
- c) w rozliczeniach za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane kanalizacją deszczową.
Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie naruszył prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 u.s.g oraz art. 54 par. 1 p.p.s.a. stwierdzając jej nieważność jako sprzecznej z par. 5 pkt 2 w zw. z par. 13 ust. 3-6 i par. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r.
Należy zauważyć, że przepis art. 24 ust 5 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest przepisem kompetencyjnym, który stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (miasta), która ją podejmuje albo odmawia zatwierdzenia taryfy, jeżeli została ona opracowana niezgodnie z przepisami.
Kluczową kwestią sporną w tym zakresie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zróżnicowanie stawki opłaty abonamentowej nie może nastąpić w ramach jednej grupy taryfowej. W uchwale, a konkretnie w jej załączniku określono dwie taryfowe grupy odbiorców: 1) gospodarstwa domowe i 2) pozostałych odbiorców. Opłaty abonamentowe określono w 7 stawkach bez powiązania ich z taryfowymi grupami odbiorców. Zdaniem NSA zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, a więc nie można, jak to uczyniono w uchwale, ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Potwierdza to orzecznictwo NSA i WSA. odmienny pogląd zawarty w wyrokach powołanych przez skarżącą gminę w skardze kasacyjnej nie jest zgodny z przepisami tj. z par. 5 pkt 2, par. 13 ust. 3-7 i par. 14 rozporządzenia w sprawie określenia taryf.
Należy podkreślić, że par. 13 ust 3- 6 i par. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie określania taryf reguluje przesłanki kalkulowania stawki opłaty abonamentowej, zgodnie z którymi stawkę opłaty abonamentowej ustala się na podstawie kosztów: utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Ustalenie wszystkich kosztów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie może służyć skalkulowaniu stawek opłat abonamentowych. Stosownie do par. 13 ust. 2 rozporządzenia, taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców, natomiast przez alokację kosztów (par.2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej grupy taryfowej odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów.
Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 powołanej ustawy, co też uczyniono w badanej uchwale. Zgodnie bowiem z par. 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowej grupy odbiorców odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i oprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nieuprawniony jest więc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo tego, że ww. uchwała nie pozostawała w sprzeczności z prawem (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków bezpośrednio i wyraźnie wskazują na obowiązek powiązania stawek opłaty abonamentowej z grupami taryfowymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.