Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 708/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 742/15 oddalił skargę A Spółka z o.o. (skarżąca), na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Złożonym 17 maja 2013 r. wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2013 skarżąca ubiegała się o przyznanie m. in. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwanej płatnością ONW) na działki o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni całkowitej 54.76 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Decyzją z 21 sierpnia 2015 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że zasady przyznawania płatności ONW w odniesieniu do wniosków składanych w 2013 r. zostały określone w: ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173); rozporządzeniu ONW, ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.

Dz. U. z 2012 r. poz. 86), rozporządzeniu Komisji WE nr 65/2011; rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009; rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wdrażającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz. Urz. z dnia 15.12,2009 r., L 329/1); rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające, rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008,321,14); rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zaznaczył, że celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską (m. in. płatności ONW) jest wspieranie rolników, tj osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne.

Dla uzyskania tej płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów k.c., ale należy je również rolniczo użytkować. Istotne jest także czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia ONW. Musi zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maj danego roku grunty rolne i utrzymywać je zgodnie z normami. Faktyczne władztwo na daną rzeczą oznacza również, że istnieje swoboda, co do podejmowania decyzji np.: co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, kiedy zbierać plony oraz kiedy gdzie i komu je sprzedawać. Samoistność posiadania oznacza, że posiadacz zachowuje się wobec rzeczy tak jak właściciel. Organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o ww. przepisy oraz całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżąca nie była posiadaczem - w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW – gruntów rolnych zgłoszonych do płatności ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P.M. i były przez niego zarządzane.

Wskazał, że w sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, a podział ten ma na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie nienależnych uprawnień do płatności ONW. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami dokonanymi w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, powtarzając je w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Dyrektor LOR nadmienił, że wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy płatności ONW, jednakże w kontekście sztucznych warunków stworzonych w celu uzyskania płatności na rok 2014 koniecznym jest wskazanie, iż multiplikowanie spółek pozwoliłoby na uzyskanie płatności również w ramach innych działań wspierających rolników, o które w 2014 r. wnioskowała skarżąca, a które realizowane są przez ARiMR, tj. płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że skarżąca jest podmiotem zgłaszającym działki rolne będące częścią gospodarstwa zarządzanego przez P.M. i nie może zostać uznana za samodzielnego producenta rolnego.

A. sp. z o. o. jest spółką zawiązaną 6 maja 2009 r. przez D.M., z których pierwszy został prezesem ww. spółki, a drugi jej prokurentem. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi, a funkcję tę pełnili: [...]. Przedmiotem wniosku spółki o przyznanie płatności ONW na rok 2013 są 3 działki ewidencyjne: nr [...] do których o przyznanie płatności do gruntów rolnych położonych na wskazanych wyżej działkach w łatach 2005 - 2013 ubiegało się (poza stroną postępowania) łącznie dziesięć różnych podmiotów. Działki te były corocznie swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różniej formie - rolę zarządczą pełnił P.M. lub też osoby powiązane z nim pod względem rodzinnym lub podległości służbowej. Przeniesienia posiadania tych działek mają charakter pozorny i stanowią jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, których wspólnikiem jest P.M..

Występując we własnym imieniu P.M. nie otrzymałby płatności ONW w takiej łącznej wysokości w jakiej mogłyby otrzymać pomoc finansową spółki gospodarujące na gruntach rolnych wydzielonych z jednego gospodarstwa będącego w posiadaniu P.M.. Dyrektor LOR zaznaczył, że analiza składu personalnego zarządzającego 103 spółkami pozwoliła na stwierdzenie, iż skarżąca spółka, jak i pozostałe podmioty były w przeważającym stopniu zależne od P.M.. Pełniącymi funkcje zarządcze w tych spółkach zawsze były te same osoby tj. [...], a także osoba zatrudniona na umowę o pracę w działalności P.M. w B. W przypadku występowania innych osób, które pełniły w spółkach funkcje zarządcze przejawiały się zawsze osoby w różnej formie powiązane z P.M, np. M.P. i jego wpływ na działalność 103 podmiotów, w tym A. sp. z o. o. pozwalała obronić tezę, że powstanie skarżącej (oraz pozostałych podmiotów), stanowiło wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie konsekwencji wynikających z regulacji § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW.

W świetle powyższych stwierdzeń organ wywiódł, że zasadniczy cel stworzenia ww. spółek, w tym skarżącej oraz ich działalności był sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników. Organ odwoławczy nadmienił, że podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki, przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym, przekładał się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW i przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Fakt wyodrębniania i zawiązywania przez P.M. poszczególnych spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz dzielenie łącznie posiadanego areału w sposób daleko idący był działaniem pozostającym w sprzeczności z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

W ocenie organu odwoławczego w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, to P.M. finansował działania A. oraz nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług. Wobec braku stwierdzenia w sprawie uchybień procesowych, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że istota sporu wymagała rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania pomocy finansowej z tytułu wsparcia gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dokonano ustaleń, o utworzeniu przez P.M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatność, co nie zostało zakwestionowane przez samą skarżącą.

Odnosząc się do powyższego oraz wskazując na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stwierdzenie organu, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie - nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazywało występowanie w każdym podmiocie P.M., wskazywanie przez dominującą większość spółek numeru jego konta bankowego jako konta, na które miały być przelewane środki uzyskane w ramach różnych płatności celowych, jak również faktyczne przelewanie środków z przyznanej pomocy na jego konto bankowe, wykonywanie przez niego lub powiązane z nim podmioty usług rolniczych na rzecz skarżącej, jak i szeregu innych spółek, czy też wspólny adres dla siedziby kilkudziesięciu spółek, a także jeden dla nich wszystkich wskazany adres dla korespondencji. Prawidłowo w świetle powyższego oceniony został element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia.

Odnosząc się do legalnej definicji rolnika określonej przez art. 2a rozporządzenia nr 73/2009, jakoby organy w sposób nieuprawniony dokonały jej rozszerzenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że do rozpoznawanej sprawy zastosowanie ma Rozporządzenie PE i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L. 2008.321.14). Rozporządzenie to ustanawia ramy tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej. Zgodnie z art. 2a) na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.

Rozporządzenie to chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, nie zawiera jednak innego pojęcia "gospodarstwa" jak definiowane w art. 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a wręcz przeciwnie je uzupełnia o takie elementy jak względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności. Jednoznacznego podkreślenia wymagało też w ocenie Sądu pierwszej instancji też to, że to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (byle prawem dopuszczalnej) będą prowadzić dane przedsięwzięcie, a takim niewątpliwie jest produkcja rolna.

Sąd rozpoznający sprawę jednocześnie zwraca uwagę, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej czy spółki kapitałowej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Zdaniem Sądu za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach) wielu umów spółek cywilnych czy kapitałowych i zgłaszanie przez tak utworzone podmioty wniosków o wsparcie (płatności). Swoiste "multiplikowanie" spółek, zdaniem Sądu, stanowi w rozpoznawanej sprawie działanie nastawione na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ustawodawca ustanowił limit wsparcia, zakreślony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych.

Płatność do każdego hektara jest więc uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem, a w odniesieniu do areału powyżej 300 hektarów płatność ONW w ogóle nie przysługuje [por. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), które zachowało także moc obowiązującą na 2014 r., co wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013].

W tym stanie rzeczy, tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię 300 hektarów), było w ocenie Sądu pierwszej instancji działaniem obchodzącym prawo i w związku z tym wnioski o przyznanie tej pomocy nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro podmiot "multiplikujący" te spółki nie mógłby indywidualnie uzyskać wsparcia ONW ponad przysługujący limit 300 hektarów, to zawiązywanie przez niego wielu spółek i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze powierzchnie, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Wskazywanie przez skarżącą na fakt utworzenia i działania spółki zgodnie z prawem, nie podważało automatycznie ustaleń - w świetle całokształtu okoliczności - że utworzenie tego podmiotu, jako jednego z wielu, miało na celu stworzenie warunków w sposób sztuczny, wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Twierdzenie, że służyło to osiągnięciu zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy stanowiło jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji obejście prawa dotyczące ograniczeń związanych z areałem przez fakt tworzenia wielu spółek, przekazujących sobie w krótkich odstępach czasu grunty. Dokonana przez organ ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła granic swobody, przewidzianej art. 80 kpa. Odnosząc się do kwestii nie przeprowadzenia dowodu w postaci pisma Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gorzowie Wlkp. z 13 czerwca 2014 r. o przyznaniu spółce pomocy w zakresie planowania i prowadzenia przez spółkę własnych, samodzielnych inwestycji w modernizację swojego gospodarstwa, WSA działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z tego dokumentu. Podkreślił jednak, że z treści ww. pisma nie wynikało, aby organ we wskazanym postępowaniu zajmował się kwestią dotyczącą stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Dotyczyło to także przeprowadzonej w skarżącej spółce inspekcji gospodarstwa rolnego, prowadzonej na zgodność produkcji rolniczej metodami ekologicznymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy poczyniły prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne dotyczące sztucznego tworzenia przez P.M. warunków do uzyskania korzyści finansowej. Pozostaje to w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i zmierza do ominięcia przepisów tego prawa. P.M., co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w przypadku każdej z działek, co do których skarżąca spółka wystąpiła o dopłaty, tj. o numerach ewidencyjnych [...], występował samodzielnie lub przez spółkę, której był wspólnikiem, prezesem zarządu, prokurentem lub pełnomocnikiem, deklarując jej posiadanie uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o dopłatę. Oznaczało to, że działki te w już w latach 2005-2006, stanowiły element jednego organizmu - gospodarstwa rolnego.

W następnych latach, poza formalnymi zmianami dotyczącymi deklarowania tych działek przez różne podmioty powiązane z P.M., ostatecznie w 2014 r. zostały zgłoszone przez skarżącą spółkę. Występowanie w tych podmiotach P.M. jako wspólnika lub członka zarządu albo prokurenta czy pełnomocnika, mającego faktyczny, usytuowany prawnie wpływ na ich działalność, otrzymywanie dopłat na jego rachunek bankowy, wykonywanie prac przez zależne od niego firmy, wskazuje, że działalność ta była powadzona na jego rachunek, chociaż pod względem formalnym ryzyko obciążało tworzonego przez niego oraz osoby z nim rodzinnie powiązane spółki cywilne lub spółki kapitałowe.

Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z artykułami 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;
3. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P.M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających sie o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy.
5. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
6. 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
7. 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. 7. art. 106 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na wniosek strony niezgodnie z tezą dowodową stawianą przez skarżącego - czyli niewłaściwe zastosowanie normy prawnej - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także a także poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodu z akt innej sprawy z pominięciem przez Sąd okoliczności, że nie każdy dokument może być objęty dowodzeniem. Akta z innego postępowania mogą zawierać dokumenty utrwalające zeznania świadków, a więc dowody, których w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzać nie wolno. Dopuszczając dowody uzupełniające z akt postępowania innego niż objęte kontrolą sądową, sąd administracyjny wykroczył poza zakres dopuszczalnych w postępowaniu sądowo administracyjnym środków dowodowych. Jednocześnie Sąd przeprowadzając dowód z akt innej sprawy jednocześnie Sąd powinien spostrzec i wziąć pod uwagę, iż organ pominął w ogóle ustalenie okoliczności faktycznych spraw w przedmiotowym dla sprawy 2014 r.;
9. 8. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;
10. 9. art. 75 § 1 i 78 § 1 i 2 kpa poprzez niezasadne uznanie iż stron cofnęła wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków,gdy wola strony była precyzyjnie wskazana i poparta warunkiem uznania przez organ okoliczności podnoszonych przez stronę za udowodnione innymi dowodami (ar. 78 § 2) oraz pominięciem dowodów załączonych do pisma strony z dnia 9 kwietnia 2015 roku na okoliczności, że spółka była właścicielem zgłoszonych gruntów, dysponowała parkiem maszynowym, zatrudniała pracowników i przyjęcia oczywiści błędnych ustaleń w tym zakresie (strona odpowiednio 20 i 19 wyroków) - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
11. 10. art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym i dowolnym nie uznaniu za wiarygodne pisemnych oświadczeń świadków, ze względu jedynie na fakt, iż są one podobne w treści, a szczególnie na zgodność podkreślania przez świadków, że skarżąca spółka poprowadziła gospodarstwo na własną rzecz, rachunek i ryzyko - zarządzający w imieniu i na rzecz spółki mieli pena swobodę w podejmowaniu decyzji - czyli zgodne zaprzeczenie tezy zawczasu przyjętej przez organy. Podobnie dowolna i sprzeczna z zebranymi przez organ dowodami ze sprawozdań finansowych spółki jest okoliczność, iż płatności miały być przekazywane na rachunek P.M. a nie dla spółki - gdy materialne dowody wskazują, iż wszystkie przekazywane płatności z tytułu dopłat rolniczych stanowiły majątek spółki i miały być przekazywane na jej rachunek, a nie P.M. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, artykułu 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
12. 11. artykułu 156 § 1 kpa w związku artykułu 40 kpa poprzez wydania skarżonych odwoławczych decyzji przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji - braku skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie przyniosło pismo strony z dnia 27 kwietnia 2015r. gdzie podniesiono zarzutu braku skutecznego doręczenia spółce będącej stroną skarżonych decyzji i załączono na poparcie zarzutu kopie wyroków NSA II GSK 2769/12 i 2770/12.
13. II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
14. 1. art.2 lit 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników... - (Dz. Urz. UE L. nr 30) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia przez Sąd legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;
15. 2. art.4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności... - (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01.2011) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami systemów wsparcia wynikających z art.4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;
16. 3. art.4 w związku z artykułem 88 zdanie ostatnie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zarzut do wyroków II SA/Go 743/15 i II SA/Go 745/15) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zgodnie bowiem ze zdaniem ostatnim artykułu 88: Rozporządzenie Rady WE nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia2014 r. - winien być stosowany artykuł 4 rozporządzenia Rady WE 1968/2005;
17. 4. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;
18. 5. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa;
19. 6. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;
20. 7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z/w aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie ma definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;
21. 8. § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku II SA/Go 740/15);
22. 9. § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40. poz. 329 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku II SA/Go 742/15).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że warunkiem poprawnej kontroli stosowania prawa materialnego jest przesądzenie, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem spółki naruszenie tego przepisu polega na tym, że Sąd I instancji wskazuje w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy w sposób naruszający art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. Zarzut zbudowany w taki sposób musi być uznany za nieskuteczny. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki formalne uzasadnienia wyroku, wskazując z jakich elementów musi być ono zbudowane. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia warunki określone w ustawie, bo zawiera prawem nakazane elementy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do merytorycznego kwestionowania twierdzeń i ocen prezentowanych przez sąd. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie jest wadliwe, to strona może kwestionować wyrok poprzez wskazanie konkretnych naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a nie przez odwołanie się do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów analizowany zarzut należało uznać za nietrafny.

W zakresie pozostałych zarzutów procesowych podniesionych przez spółkę stwierdzić należy, że niezasadne są te z nich, w których spółka nie wskazuje istoty naruszenia przepisów procesowych, ograniczając się tylko do ich wskazania i uznania, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Poprawnie zbudowany zarzut procesowy ma wskazywać naruszony przepis, określać sposób w jaki doszło do jego naruszenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym oraz wyjaśniać jego wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w ostatnim przypadku ma podkreślać "istotność" naruszenia dla sposobu rozpoznania sprawy. W zakresie omawianych zarzutów skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków zatem zarzuty muszą być uznane za niezasadne, gdyż Sąd II instancji w postępowaniu kasacyjnym nie może domniemywać charakteru i zakresu naruszeń prawa nawet wtedy, gdy strona wskazuje przepisy prawne, ale nie wyjaśnia istoty ich naruszenia.

Niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu należało wskazać, który z przepisów tego artykułu został naruszony i na czym polegało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu kontrolować wyroku w zakresie niewskazanym przez stronę, a przecież art. 156 § 1 składa się z wielu przepisów, które zostały objęte tym artykułem. Brak wskazania przepisu jest wadą formalną zarzutu, a jego nieuzasadnienie tym bardziej nie daje możliwości do wypowiadania się w tym zakresie w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie ich istota sprowadza się do twierdzenia prezentowanego przez spółkę, że odmowa płatności przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014, ze względu na stworzenie sztucznych warunków jest niezgodna z prawem. Stanowisko takie jest nietrafne. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że nie jest naruszeniem prawa odmowa płatności w ramach funkcjonującego systemu wsparcia, jeżeli ustalono, że beneficjent sztucznie tworzy warunki do otrzymania płatności. W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały wykazane przez organy, zatem zaakceptowanie ich stanowiska przez Sąd I instancji nie może być uznane za niezgodne z prawem. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi podstawę do odmowy przyznania płatności, nawet w sytuacji gdy wnioskodawca spełnia podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do przyznania płatności, a więc jego działalność kwalifikowałaby się do płatności, ale tej płatności nie może otrzymać, gdyż podejmuje działania optymalizujące wysokość tych płatności, co oznacza, że tworzy sztuczne warunki do ich uzyskania.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. To oznacza, że ustalenia przyjęte w tym zakresie są wystarczającą podstawą dla stosowania prawa materialnego, a w konsekwencji pozwala przyjąć, że spółka stworzyła sztuczne warunki dla uzyskania płatności. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skutkiem takiego działania miało być uzyskanie płatności wyższej niż ta, która przysługiwałaby w przypadku zgłoszenia wniosku przez jeden podmiot mający w posiadaniu większe obszarowo gospodarstwo niż to, które było w posiadaniu spółki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako nieuprawnioną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z par. 14 ust. 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).