Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 711/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2024/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A sp. z o.o. z/s w Ł. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

A sp. z o.o. w Ł. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. [...]. Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Działanie 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.1.1: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa.

Pismem z sierpnia 2018 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) poinformowało Spółkę, że zakończono ocenę projektu wg kryteriów merytorycznych z wynikiem negatywnym - projekt został umieszczony na Liście projektów niewybranych do dofinansowania (na podstawie § 9 ust. 2 pkt 3 Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020) ze względu na niespełnienie warunków, o których mowa w § 8 ust. 13 pkt 1 Regulaminu.

W uzasadnieniu oceny wskazano, że projekt nie spełnił kryteriów dostępu: Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków oraz Kryterium 5. Kadra zarządzająca oraz sposób zarządzania w projekcie umożliwia jego prawidłową realizację.

W odniesieniu do oceny Kryterium 3. organ podniósł m.in., że zaplanowane działania w zakresie: "zgromadzenia wiedzy naukowej" mają charakter badań podstawowych. Prace nie mające charakteru badań przemysłowych ani prac rozwojowych nie stanowią kosztu kwalifikowalnego zgodnie z katalogiem wskazanym w Przewodniku kwalifikowalności kosztów w ramach PO IR, załączonym do Regulaminu Konkursu. Wskazał, że zaplanowane w budżecie środki finansowe związane z usługą zewnętrzną świadczoną przez podwykonawcę B zostały zawyżone w stosunku do przewidzianych w ramach projektu prac.

W odniesieniu do oceny Kryterium 5. organ wskazał, że zaproponowany sposób zarządzania projektem jest nieadekwatny do jego zakresu i nie zapewni jego sprawnej, efektywnej i terminowej realizacji. Brak jest w zespole zarządzającym dodatkowych osób wspomagających pracę Kierownika Zarządzającego, który pełni jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu. Opis sposobu zarządzania projektem jest zbyt ogólny, brak jest sprecyzowania czy będą spotkania robocze, jak będzie prowadzona sprawozdawczość w trakcie realizacji projektu tak pod względem merytorycznym jak i finansowym. W ocenianym projekcie nie powołano zespołu zarządzającego, a jedyną osobą sprawującą funkcje związane z zarządzaniem projektem jest A.S., pełniący rolę Kierownika Zarządzającego (wymiar zaangażowania to 0,6 EPC) i jednocześnie pełniący funkcję Prezesa Zarządu Spółki. Przyjęte zaangażowanie Kierownika Zarządzającego w projekcie jest nierealne, biorąc pod uwagę pełnione przez niego funkcje. W zespole zarządzającym brak jest również osoby, której przypisano by rolę w zakresie rozliczania projektu badawczego od strony finansowej i kontaktów z NCBiR.

Organ stwierdził, że projekt spełnił Kryterium 1. Kwalifikowalność Wnioskodawcy w ramach działania, Kryterium 2. Projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe, Kryterium 4. Własność intelektualna nie stanowi bariery dla wdrożenia rezultatów projektu, Kryterium 6. Projekt wpisuje się w Krajową Inteligentną Specjalizację, Kryterium 7. Projekt jest zgodny z zasadą równości szans, Kryterium 8. Projekt ma pozytywny wpływ na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, Kryterium 9. Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie oraz Kryterium 10. Przedmiot projektu nie dotyczy rodzajów działalności wykluczonych z możliwości uzyskania wsparcia (dotyczy projektów, w których przewidziano prace przedwdrożeniowe). NCBiR wskazało ponadto, że za kryteria punktowane przyznano projektowi ogółem 24 punkty, przy czym powodem negatywnej oceny projektu było niespełnienie przez projekt wszystkich kryteriów dostępu.

Pismem z [...] listopada 2018 r. NCBiR poinformowało Spółkę, że wniesiony protest nie został uwzględniony.

W odniesieniu do oceny Kryterium 3., organ uznał za zasadny zarzut protestu, w którym Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że zgromadzenie wiedzy naukowej ma charakter badań podstawowych.

Za niezasadny natomiast uznano zarzut dotyczący zawyżenia w projekcie usług świadczonych przez B w stosunku do przewidzianych prac. Organ wyjaśnił, że nie może zgodzić się z argumentacją Spółki, wskazującą na: prawidłowy sposób wyboru podwykonawcy (z zachowaniem zasady konkurencyjności) oraz na prawidłowe określenie wynagrodzenia dla podwykonawcy (zgodnie z wytycznymi, przede wszystkim z zachowaniem mechanizmów rynkowych), ponieważ w opinii pierwotnej zarzut nie dotyczył wyboru podwykonawcy oraz mechanizmów rynkowych, ale wysokości przyjętego kosztu świadczonego przez B w stosunku do przewidzianych w projekcie prac. Z uwagi na powyższe, organ uznał za niezasadny protest wniesiony w odniesieniu do oceny Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków.

W ocenie NCBiR protest jest również niezasadny w zakresie oceny Kryterium 5. Kadra zarządzająca oraz sposób zarządzania w projekcie umożliwia jego prawidłową realizację.

Organ za niezasadne uznał kwestionowanie przez Spółkę stanowiska co do braku w zespole zarządzającym dodatkowych osób wspomagających pracę Kierownika Zarządzającego. Nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że jako wsparcie dla Kierownika Zarządzającego przewidziano udział podwykonawcy i powierzenie mu części obowiązków Kierownika Zarządzającego, ponieważ nie ma to pokrycia w treści wniosku i informacje te należy traktować jako informacje nowe rozszerzające treść wniosku. W takim przypadku uzasadnienie wnioskodawcy nie może być brane pod uwagę w ocenie zasadności protestu. Procedura odwoławcza nie służy bowiem uzupełnieniom czy modyfikacjom wniosku aplikacyjnego, a jedynie weryfikacji czy wniosek ten został oceniony w zgodzie z obowiązującą procedurą.

Za nieuzasadnione NCBiR uznało również kwestionowanie w proteście stanowiska oceniających, że przedstawiony we wniosku opis sposobu zarządzania projektem jest zbyt ogólny. Podkreślono, że Spółka nie podaje merytorycznej argumentacji we wskazanym zakresie, traktuje stanowisko oceniających jako zarzut do treści instrukcji wypełniania wniosku. Organ wskazał, że obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Treść wniosku powinna być czytelna dla oceniających. Projekty opisane w sposób ogólnikowy uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej. Ocena dokonywana jest bowiem na podstawie danych zawartych we wniosku i w zależności od ich kompletności i jakości przyznawana jest ocena końcowa.

Za zasadne natomiast organ uznał zarzuty Spółki odnoszące się do oceny, że nierealne jest zaangażowanie Kierownika Zarządzającego w wymiarze 0,6 EPC oraz że brak jest doświadczenia po stronie A.S. w kierowaniu projektami badawczo-rozwojowymi.

Wyrokiem z 18 lutego 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę A sp. z o.o. z/s w Ł. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] listopada 2018 r.

Wskazał, że spór w sprawie dotyczy oceny kryteriów dostępu, a konkretnie Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków oraz kryterium 5. Kadra zarządzająca oraz sposób zarządzania w projekcie umożliwia jego prawidłową realizację, których niespełnienie przez projekt skarżącej stanowiło powód nierekomendowania projektu do dofinansowania zgodnie z Regulaminem Konkursu.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo wykazano, opierając się na treści wniosku skarżącej, że zakres obowiązków podwykonawcy B jest w części powieleniem obowiązków, które zostały zaplanowane do realizacji przez Kierownika B+R. Chodzi o opracowanie dokumentacji z badań, raportów i analiz oraz uczestniczenie w tworzeniu wstępnej i ostatecznej wersji procedury badawczej dot. skuteczności mocowania okładzin elewacyjnych w warunkach pożaru. Prawidłowo również organ wykazał, że za zapewnienie przepływu wiedzy między członkami zespołu odpowiada Kierownik B+R i Kierownik Zarządzający. W ramach spornego Kryterium 3, zgodnie z Kryteriami wyboru finansowanych operacji w ramach PO IR 2014-2020 Działanie 1.1 Projekty B+R przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.1.1. Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa (dalej: Kryteria wyboru), weryfikacji podlega - adekwatność planowanych wydatków, tj. czy są odpowiednie do zakresu poszczególnych prac B+R oraz do rezultatu tych prac; weryfikacji podlega: czy ich wysokość jest właściwa i odpowiednio, wyczerpująco uzasadniono wysokość każdej pozycji kosztów, czy wydatki są adekwatne do oczekiwanych rezultatów.

Dublowanie się obowiązków Kierownika B+R oraz Podwykonawcy stanowiłoby niewątpliwie nieefektywne wykorzystanie środków przekazywanych w ramach konkursu. Stanowiłoby to również naruszenie § 3 ust. 10 Regulaminu Konkursu zgodnie z którym Kierownik B+R, Kierownik Zarządzający oraz osoby wykonujące w zastępstwie ich obowiązki nie mogą być jednocześnie wykonawcami jakichkolwiek prac w projekcie po stronie podwykonawcy. Wskazana regulacja regulaminowa nie pozwala na powielanie obowiązków po stronie Kierownika B+R oraz Podwykonawcy, co miało jednak miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z powołanym przepisem Regulaminu Konkursu koresponduje zakaz podwójnego finansowania określony w § 5 Przewodnika kwalifikowalności kosztów w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. Omawiana nieprawidłowość ma pierwszorzędne znaczenie dla uznania zasadności stanowiska organu, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zawyżenia usług świadczonych przez B w stosunku do przewidzianych w projekcie prac. Kwestia zawyżenia wynagrodzenia Podwykonawcy stanowiła istotę nieuwzględnienia protestu Skarżącej w odniesieniu do Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowa jest również ocena organu odnośnie niespełnienia przez projekt Skarżącej Kryterium 5. Kadra zarządzająca oraz sposób zarządzania w projekcie umożliwia jego sprawną realizację.

Zgodnie z Kryteriami wyboru ocenie podlega adekwatność potencjału kadry zarządzającej projektem. Działania i decyzje podejmowane przez kadrę zarządzającą projektem mają kluczowe znaczenie dla optymalnego wykorzystania przez dany podmiot uzyskanych wyników prac B+R i w konsekwencji uzyskania przez przedsiębiorcę jak największych korzyści i budowania przewag konkurencyjnych w stosunku do innych przedsiębiorstw. Weryfikacji podlega czy proponowany sposób zarządzania projektem jest adekwatny do jego zakresu i zapewni jego sprawną, efektywną i terminową realizację, czy w zespole zarządzającym właściwie określono role poszczególnych osób, przypisano im właściwe stanowiska oraz określono adekwatne do tego zadania, a zaproponowany podział ról i zadań oraz wymiar zaangażowania poszczególnych osób w zespole zarządzającym projektem jest optymalny, pozwala na podejmowanie kluczowych decyzji w sposób efektywny i zapewnia właściwy monitoring i nadzór nad postępami w realizacji projektu. W ocenie Sądu przeprowadzona ocena, uwzględniała w pełnym zakresie Kryteria wyboru.

Organ oceniający projekt prawidłowo stwierdził, że brak jest w zespole zarządzającym osób wspomagających prace Kierownika Zarządzającego. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżącej co do braku podstaw do twierdzenia, aby praca Kierownika Zarządzającego musiała być dodatkowo wspierana. Odniósł to do wymogów wypełniania wniosku, przewidzianych w instrukcji wypełniania wniosku, gdzie przewidziano podanie danych kierownika zarządzającego oraz personelu do zarządzania projektem, dane max. 4 osób, w tym zaangażowanych w realizację prac przedwdrożeniowych. Skarżąca zatem powinna przewidzieć istnienie personelu do zarządzania projektem i nie może kwestionować stanowiska dotyczącego wspomagania pracy Kierownika Zarządzającego. Zasadnie, zdaniem Sądu wytknięto w sprawie brak wskazania osoby, do której obowiązków należałoby rozliczanie projektu oraz kontaktowanie się z NCBR. Wskazanie dopiero na etapie protestu Spółki C do kontaktów z NCBiR nie mogło przyczynić się do zmiany stanowiska organu. Powyższe nie miało potwierdzenia w treści wniosku o dofinansowanie, co prawidłowo potraktowane zostało przez organ jako nieuprawnione rozszerzenie wniosku skarżącej.

Reasumując Sąd stwierdził, że ocena projektu skarżącej przeprowadzona została zgodnie z prawem. Za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa). Nie doszło do naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności przez organ.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, A Sp. z o.o. w Ł. wniosła o jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny wniosku, a co za tym idzie - uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 3 § 1 ppsa oraz art. 61 ust. 1 lit. a/ w zw. z art. 2 pkt 13a, art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 2 pkt 5 i pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ:
2. - art. 2 pkt 13a i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej - poprzez naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności przy ocenie spełniania przez skarżącego kryteriów dostępu, tj. Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków i Kryterium 5. Kadra zarządzająca oraz sposób zarządzania w projekcie umożliwia jego prawidłową realizację;
3. - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej - poprzez wyciągnięcie negatywnych konsekwencji wobec skarżącego z racji tego, że opisując model zarządzania projektem zastosował się on wprost do instrukcji wypełniania wniosku stanowiącej załącznik do Regulaminu Konkursu;
4. - art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny w aspekcie innych kryteriów niż te, które były podane w Regulaminie ogłoszonego konkursu, a tym samym powielenie przez Sąd błędnej oceny projektu i niedostrzeżenie naruszenia ww. przepisów przez organ przy ocenie projektu skarżącej;
5. 2. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 64 i w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy, tj. czy stawiane wymogi i zarzucane skarżącej w związku z nimi braki projektu wynikają w sposób precyzyjny, jasny i konkretny z dokumentacji konkursowej (Regulaminu Konkursu), czy też stanowią dowolną ocenę projektu, naruszającą zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości w dostępie do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a przy tym niedokonanie przez Sąd analizy dokumentacji konkursowej pod kątem spełnienia zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 3 § 3 ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka prawnego.

Granice te, wyznaczone są wskazanymi podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 ppsa - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie granicami środka prawnego polega na tym, że Sąd jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie może w szczególności domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje, żądając rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych. Sformułowano w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, jednakże ich konstrukcja nie jest prawidłowa. Nie wskazano wyraźnie w ramach której z podstaw kasacyjnych stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych, w istocie głównie Regulaminu Konkursu. Nie sprecyzowano konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie wynikają one jasno także z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Wątpliwości budzi już konstrukcja zarzutu sformułowanego w punkcie 1 środka prawnego.

Powołany przez skarżącą Spółkę art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który nie posiada wskazywanej jednostki redakcyjnej w postaci lit. a/ stanowi, iż w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ppsa. Przepis art. 3 § 1 ppsa oraz art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Spółka wiąże z art. 2 pkt 13a, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy wdrożeniowej formułując zarzut ich niezastosowania przez Sąd I instancji i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ powołanych przepisów.

Sąd I instancji nie mógł zastosować powoływanego jako naruszony art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem przepis ten statuuje podstawę do działania wnioskodawcy, nie zaś sądu administracyjnego. Na jego podstawie uczestnik może wnieść skargę do sądu administracyjnego, natomiast dokonywana przez ten sąd ocena legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego realizowana jest w oparciu o art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, którego jednak Spółka nie wskazała jako naruszonego.

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ww. ustawie.

Podnosząc zarzut naruszenia powyższego przepisu kasator winien wskazać na konkretne naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub/i procesowego, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Już zatem sama konstrukcja zarzutu przedstawionego w punkcie 1 skargi kasacyjnej winna prowadzić do jego nieuwzględnienia.

W sprawie, w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego sformułowanego w punkcie 1 środka prawnego, dopiero dokonując analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, iż zarzut ten należy rozumieć w ten sposób, że w ocenie Spółki kontrola dokonywana przez Sąd I instancji na podstawie art. 3 § 1 ppsa nie została zrealizowana w sposób należyty, bowiem Sąd ten nieprawidłowo ocenił zarzuty skarżącej i nie uwzględnił skargi, nie dostrzegając, że organ rażąco naruszył zasady wyrażone w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, tj. zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości przy ocenie spełniania przez skarżącą kryteriów dostępu, wykraczając poza ramy wynikające z Regulaminu Konkursu.

Argumenty w tym zakresie ograniczono jednak jedynie do bardzo ogólnie sformułowanych zarzutów ich nieprawidłowej wykładni i zastosowania.

Takie skonstruowanie skargi kasacyjnej jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ona podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), jednak ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. Skarga kasacyjna jest bowiem profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Prawidłowe spełnienie wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 1 i 2 ppsa daje podstawę do pełnej oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Jak wyżej wskazano, Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli nie wynika to wprost z treści środka prawnego.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych opartych na przepisach art. 37 ust. 1 i 2 w zw. 41 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy wdrożeniowej, należy uznać je za chybione. Żadna z podstaw, na których w tym zakresie skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w środku prawnym wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Należy zwrócić uwagę, że kasator nie wykazał, na czym konkretne naruszenia polegają oraz jaki mogły one mieć wpływ na wynik sprawy.

Stawiane zarzuty nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że ocenę projektu co do spełnienia merytorycznych dopuszczających kryteriów nr 3 i 5 przeprowadzono w sposób nienaruszający prawa.

Należy podkreślić, iż spór w sprawie de facto sprowadza się do polemiki Spółki z dokonaną przez NCBiR oceną kryteriów dostępu (Kryterium 3. Kwalifikowalność i adekwatność wydatków oraz Kryterium 5. Kadra zarządzająca oraz sposób zarządzania w projekcie umożliwia jego prawidłową realizację), których niespełnienie przez Spółkę spowodowało nierekomendowanie projektu do dofinansowania, a podnoszone w tym zakresie w treści środka prawnego argumenty są powtórzeniem twierdzeń zawartych w skardze.

W odniesieniu do Kryterium 3 skarżąca podniosła, iż ustalenia organu były dowolne, gdyż nie uzasadniono, dlaczego oceniono wydatki na usługi podwykonawcy jako zbyt wysokie. Przedstawiona w tak ograniczonym zakresie ocena NCBiR nie dotyka istoty problemu, to jest rzeczywistej przyczyny obniżenia punktacji w tym Kryterium, na co zwrócił uwagę już Sąd I instancji (v. s. 7 uzasadnienia), podzielając tym samym stanowisko organu: zakres obowiązków Podwykonawcy B jest w części powieleniem obowiązków, które zostały zaplanowane do realizacji przez Kierownika B+R (...) w ramach spornego Kryterium 3, zgodnie z Kryteriami wyboru finansowanych operacji w ramach PO IR 2014-2020 (...) weryfikacji podlega - adekwatność planowanych wydatków, tj. czy są odpowiednie do zakresu poszczególnych prac B+R oraz do rezultatu tych prac; czy ich wysokość jest właściwa i odpowiednio, wyczerpująco uzasadniono wysokość każdej pozycji kosztów, czy wydatki są adekwatne do oczekiwanych rezultatów (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprawnie skonstatował, iż to właśnie kwestia powielania (dublowania) obowiązków po stronie Kierownika B+R projektu Spółki oraz podwykonawcy stanowi istotę zawyżenia wynagrodzenia podwykonawcy, co tym samym uniemożliwiło uwzględnienie przez organ protestu skarżącej w odniesieniu do Kryterium 3.

Na zasadność oceny NCBiR, w ocenie Sądu I instancji wskazuje również fakt, iż proponowane przez skarżącą rozwiązania w zakresie Kryterium 3 stanowiłyby naruszenie § 3 ust. 10 Regulaminu Konkursu, zgodnie z którym kierownik B+R, Kierownik Zarządzający oraz osoby wykonujące w zastępstwie ich obowiązki nie mogą być jednocześnie wykonawcami jakichkolwiek prac w projekcie po stronie podwykonawcy (...).

Z powołanym przepisem Regulaminu koresponduje zakaz podwójnego finansowania określony w § 5 Przewodnika kwalifikowalności kosztów w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. Spółka wyciągnęła z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wnioski pozostające z nim w oczywistej sprzeczności - ocena Kryterium 3 nie była dowolna - odnosiła się do treści wniosku o dofinansowanie, uwzględniała właściwe kryteria oceniania, a także nie wykraczała poza ramy przewidziane w Regulaminie.

Twierdzenia skarżącej Spółki dotyczące oceny spełniania przez projekt Kryterium 5, należy uznać za chybione. W tym zakresie pominięte zostały również mające istotne znaczenie przy dokonanej przez organ ocenie ww. Kryterium ustalenia i wnioski Sądu I instancji. Skarżąca w swojej argumentacji podnosi, iż zarzuty postawione projektowi nie wynikały z braków projektu, lecz niestarannego, zbyt ogólnego lub niedokładnego (nieprzystosowanego do rzeczywistych oczekiwań organu) przygotowania Regulaminu Konkursu oraz wniosku o dofinansowanie. Skarżąca zastosowała się do instrukcji wypełniania wniosku, zatem to organ, a nie skarżąca winien był ponosić negatywne konsekwencje braków w tym zakresie.

Sąd I instancji trafnie zauważył, iż Spółka nie zastosowała się do wymogów określonych w instrukcji wypełniania wniosku, bowiem gdyby tak było to przewidziałaby: "podanie danych kierownika zarządzającego oraz personelu do zarządzania projektem, dane max. 4 osób, w tym zaangażowanych w realizację prac przedwdrożeniowych". Wymogi te - zarówno dotyczące Kryterium 5 jak i limit znaków przeznaczony dla poszczególnych pól opisowych, znane były skarżącej już w momencie przystąpienia do Konkursu.

Sąd podkreślił, iż każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.

Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt. II GSK 339/17 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji nie sposób wyrazić aprobatę dla twierdzeń Spółki, iż ocena Kryterium 5 nie wynikała z oficjalnych wymogów i miała charakter arbitralny. W tym zakresie prawidłowe jest także stanowisko organu oraz Sądu I instancji dotyczące zaniechania wskazania osoby, do której obowiązków należałoby rozliczanie projektu oraz kontaktowanie się z NCBiR. Wymóg ten, jak zauważył w uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji, nie wynika wprost z systemu realizacji projektu, jednakże obowiązkiem organu jest ocena projektu pod względem spełnienia Kryteriów wyboru i dokonanie ustaleń w oparciu o te kryteria, w związku z czym wniosek organu co do wskazanego braku jest prawidłowy.

Ocena ta ponadto została dokonana w kontekście stwierdzenia braku osoby wspierającej Kierownika Zarządzającego, co uzasadniało wniosek, iż niemożliwym byłoby zarządzanie projektem w sposób sprawny, efektywny i zapewniający terminową realizację bez wyznaczonej osoby, której obowiązki obejmowałyby rozliczanie projektu i kontaktowanie się z NCBiR. W konsekwencji wskazany przez skarżącą sposób zarządzania nie pozwalał na podejmowanie kluczowych decyzji w sposób efektywny i nie zapewniał właściwego monitoringu i nadzoru nad postępami w realizacji projektu. Nie był to warunek "nowy", lecz wynikał on z treści Kryterium 5, jego niespełnienie - jak stwierdził Sąd I instancji - świadczy o tym, iż Spółka nie była przygotowana do realizacji projektu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie stwierdził, iż ocena projektu Spółki w całości została przeprowadzona zgodnie z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącej, została ona oparta wyłącznie w aspekcie kryteriów wymienionych w dokumentacji konkursowej, wobec której skarżąca wyraziła swoją akceptację przystępując do konkursu, bowiem wszystkich wnioskodawców obowiązywały te same zasady wypełniania wniosku i ten sam limit znaków w poszczególnych polach opisowych. Pomimo podnoszonych przez skarżącą ograniczeń, wszyscy wnioskodawcy mieli jednakowe i jednoznaczne warunki, wyrażone w Regulaminie i załącznikach do Regulaminu.

Przyjęcie w tym względzie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia zasad samego konkursu i godziłoby w równość szans wszystkich ubiegających się o dofinansowanie podmiotów. W sprawie nie sposób jest zasadnie mówić o możliwości uzupełnienia wniosku w trybie złożenia wyjaśnień, uzupełnień czy korekt. W tym bowiem wypadku, nie mamy do czynienia z brakiem projektu, ale jego zasadniczą, niepodlegającą uzupełnieniu wadą. Wnioskodawca - przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie - zna jego zasady i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. Jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, luki w argumentacji, opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie aspirującego wnioskodawcę.

W konsekwencji zarzut 1 środka prawnego nie zasługuje na uwzględnienie, tak ze względu na samą jego konstrukcję, jak również z uwagi na nietrafność podniesionych argumentów.

W pkt 2 środka prawnego Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 64, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej - w jej ocenie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał istoty sprawy, tj. nie ocenił, czy stawiane wymogi i zarzucane skarżącej w związku z nimi braki projektu wynikają w sposób precyzyjny, jasny i konkretny z dokumentacji konkursowej (Regulamin konkursu), czy też stanowią dowolną ocenę projektu, naruszającą zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości w dostępie do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a przy tym niedokonanie przez Sąd analizy dokumentacji konkursowej pod kątem spełnienia zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wskazany art. 134 § 1 ppsa określa, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17).

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej.

W sprawie, Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie NCBiR w zakresie zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności m.in. z ustawą wdrożeniową, a także Regulaminem Konkursu.

Kasacyjny zarzut nierozpoznania istoty sprawy - przez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji kwestii zawarcia przez organ w dokumentacji konkursowej w sposób wyraźny i precyzyjny wymogów, których skarżąca nie spełniła i nie przeanalizowaniu czy kryteria wyboru projektu były dostatecznie precyzyjne, wyraźne i mierzalne oraz czy wymogi, jakich miała nie spełniać skarżąca istniały w Regulaminie Konkursu, są chybione. Nie można również podzielić wyrażonego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowiska skarżącej, zgodnie z którym Sąd rozpatrując wniesioną skargę, przywołał zapisy Kryteriów 3 i 5, jednak nie przeanalizował czy były one dostatecznie precyzyjne oraz czy wymogi, jakich miała nie spełniać skarżąca, istniały już w Regulaminie czy też zostały dopiero następczo wyinterpretowane z ogólnych wymogów.

Sąd I instancji odniósł się wprost do powyższych kwestii wskazując, iż zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej należałoby uznać za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez NCBiR, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, która znalazła ostateczny wynik w informacji z dnia [...] listopada 2018 r., Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że odpowiadały one prawu.

W swoim uzasadnieniu odniósł się tak do wszystkich kryteriów dostępu, z którymi skarżąca się nie zgadzała, jak i wszystkich zarzutów protestu.

W tym zakresie należy zauważyć, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd administracyjny oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można również kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego ((v. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15; wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Uwzględniając powyższe nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie określił granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 ppsa w powiązaniu z przepisami ustawy wdrożeniowej. Uzasadnienie zarzutu wskazuje, iż skarżąca próbuje jedynie kwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu, jednak podnoszone przez nią w tym zakresie argumenty nie mogą stanowić poparcia dla twierdzenia o nierozpoznaniu istoty sprawy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią norm prawnych, która determinowała istotę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. Okoliczność zaś, że podejście Sądu I instancji do oceny znaczenia zarzutów skargi wywiedzionej od przedmiotowego rozstrzygnięcia nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem Skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu art. 134 § 1 ppsa.

Na marginesie należy zauważyć, iż stanowisko skarżącej w zakresie uzasadnienia zarzutu z punktu 2 środka prawnego stanowi jedynie próbę przeformułowania argumentacji wyrażonej w pkt 1 skargi kasacyjnej. Skarżąca w istocie powtarza wcześniejszy zarzut. Sąd I Instancji nie mógłby bowiem ocenić precyzyjności wymogów, bez uprzedniego zbadania ich istnienia (a więc ustalenia czy były one sformułowane w dokumentacji konkursowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób zasadny orzekł, że NCBiR dokonało poprawnej oceny protestu. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie próbę podjęcia powtórnej polemiki z rozstrzygnięciem organu i Sądu I instancji. Nie wynika z niej, aby Sąd I instancji naruszył prawo przy wyrokowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).