Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 714/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 października 2018r., sygn. akt I Sa/Kr 600/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. P. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS", "Zakład", "organ") z 27 marca 2018r., nr 220000/ 0061249/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a tym samym uznanie, iż stanowisko ZUS jest prawidłowe, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy, nadto niezauważenia przez Sąd dopuszczenia się zaniechania przez organy oceny przesłanki całkowitej nieściągalności oraz dopuszczenia się uchybienia w zaskarżonych decyzji przez brak odniesienia w uzasadnieniu do indywidualnych okoliczności i sytuacji skarżącego;
3. 3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003.141.13650, dalej: "rozporządzenie z 2003r."), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego co skutkowało zaniechaniem dokładnej analizy stanu rodzinnego i majątkowego skarżącego;.
4. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji z 27 marca 2018r. oraz decyzji ją poprzedzającej, a które to podstawy polegały na braku realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i wydaniem przedmiotowych decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic uznaniowości przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co skutkowało odmową umorzenia zaległych składek, pomimo istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia przedmiotowych należności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz niżej wskazane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, na stronie: nsa.gov.pl.), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie skarżący podniósł jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego, a sposób ich sformułowania uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Odnosząc się do powyższych zarzutów przede wszystkim wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chcąc wykazać, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania.

Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje wyrok Sądu I instancji polegający na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego co skutkowało zaniechaniem dokładnej analizy stanu rodzinnego i majątkowego skarżącego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższej argumentacji, nie sposób podzielić.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 ww. aktu wykonawczego, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z brzmienia tego przepisu wynika, że uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., są związane ze zdarzeniami losowymi i z sytuacją życiową zobowiązanego. Chodzi tu o zdarzenia wyjątkowe, a nawet drastyczne, powstałe z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika. Celem umorzenia należności z tytułu składek są zatem względy socjalne, a nie ułatwienie mu prowadzenia dalszej działalności.

Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy na które strona zwraca uwagę w niniejszej skardze. Skarżący według stanu na datę złożenia wniosku o umorzenie należności składkowych a w szczególności obciążających go odsetek pozostaje w zatrudnieniu w wymiarze ¾ etatu a nadto prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług turystyki. Jest także właścicielem nieruchomości na terenie R. w której wraz z matką zamieszkuje. Jest też właścicielem dwóch samochodów używanych w działalności gospodarczej, nie przedstawiających znaczącej wartości. Skarżącemu pozostaje na utrzymanie kwota ponad 1000 zł miesięcznie.

Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących na pogarszający się stan zdrowia czy utratę możliwości zarobkowych. Obecnym problemem jest choroba matki, która po przebytym zawale może wymagać w przyszłości zwiększonej opieki i pomocy w utrzymaniu. Trafnie wskazał to Sąd I instancji, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi też całkowita nieściągalność, nie zaistniała również żadna z sytuacji stanowiących o możliwości umorzenia należności składkowych pomimo nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Skarżący jak wskazał to Sąd I instancji upatruje problemów w zasadzie w przyszłości, wskazując na możliwość zapewnienia pomocy i opieki matce w zwiększonym zakresie, co jak słusznie zauważył okoliczności te nie mogły zwolnić skarżącego w chwili obecnej z obowiązku uiszczania należności składkowych.

Podkreślić należy, że ZUS, ważąc interes wnioskodawcy i systemu ubezpieczeń społecznych, może odmówić udzielenia umorzenia lub ulgi nawet w kwalifikującym się do nich przypadku, a jedynym warunkiem jest przeprowadzenie w sposób rzetelny postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji odmownej. Do tego należy zauważyć, że sprawy o umorzenie należności z tytułu składek zostały wyłączone z kognicji Sądów powszechnych, które mogły zmienić decyzję ZUS, i zostały przekazane sądownictwu administracyjnemu, którego kontrola ogranicza się do badania zgodności z prawem przeprowadzonego przez ZUS postępowania administracyjnego. W przypadku umorzenia należności sformułowane zostały bardzo restrykcyjne kryteria, ograniczające korzystanie z niego do sytuacji, gdy należności z tytułu składek są niemożliwe do ściągnięcia, oraz do sytuacji, gdy ich zapłata przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą zagrażałaby bytowi zobowiązanego i jego rodziny.

Tych jednak przesłanek na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia należności. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej jak i interes publiczny (zob.: wyrok NSA z 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzone ustalenia i ich ocena dają podstawę, by twierdzić, że interes indywidualny i interes publiczny były przez organ należycie rozumiane i należycie wyważone.

Prawidłowo ustalono, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., bowiem obecnie Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi skuteczne postępowanie egzekucyjne z wynagrodzenia skarżącego za pracę. Ponadto jak wskazał skarżący posiada majątek nieruchomy, zatem istnieje również możliwość prowadzenia egzekucji z tego majątku za pośrednictwem administracyjnego lub sądowego organu egzekucyjnego.

Niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organ w toku postępowania nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu.

Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi Sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu.

Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów.

Skutecznie podważyć prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mógł też stanowić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów rozstrzygających.

Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by strona zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez WSA, co jednak nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność działania organów obu instancji z prawem.

Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne, nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. zadaniem organu jest podjęcie wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, według art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 107 k.p.a. zawiera katalog elementów formalnych decyzji oraz stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego, dokonane zostały w postępowaniu administracyjnym zgodnie z ww. zasadami postępowania. W sprawie ocena dokonana przez organ mieściła się w ramach przyznanego organom uznania administracyjnego. Wynik tej oceny, mimo że niezgodny z oczekiwaniami skarżącego, nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.