Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015r., sygn. akt III SA/Po 18/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2012.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, iż w wyniku ponownej weryfikacji sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia [...] maja 2012r., przyznał skarżącej płatność ONW na 2012r. w łącznej wysokości 19.821,05 zł, w tym ONW nizinne strefa II w wysokości 4.854,96 zł i ONW nizinne strefa I w wysokości 14.966,09 zł. Stwierdził, że pomniejszenie należnej kwoty wynika ze stwierdzonych wykluczeń powierzchni zadeklarowanych działek rolnych, jako niekwalifikujących się do otrzymania wnioskowanej pomocy.
Utrzymując w mocy tę decyzję Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wskazał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r. nr 64 poz. 427 ze zm.), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. nr 40 poz. 329), zwanego rozporządzeniem ONW, oraz art. 16 ust. 3, ust. 5 akapit pierwszy i art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011.
Wyjaśnił, że łączna powierzchnia zadeklarowanych przez stronę działek rolnych wynosiła 18,42 ha w ramach II strefy nizinnej ONW oraz 213,70 ha w ramach I strefy nizinnej ONW. Natomiast w następstwie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o posiadane przez organ ortofotomapy ustalono, że łączna powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla ONW nizinne strefa II wynosi 18,39 ha, a dla ONW nizinne strefa I wynosi 208,93 ha. Dane wskazane przez producenta organ odniósł do danych w Systemie Identyfikacji Gruntów i Działek Rolnych (LPIS).
Dyrektor wskazał na równicę pomiędzy danymi, co do powierzchni działek wynikającym z prowadzonej przez właściwy organ Ewidencji Gruntów i Budynków, na które powołuje się skarżąca, a maksymalną powierzchnią referencyjną (PEG) określoną w systemie LIPS, która to powierzchnia, stanowi podstawę weryfikacji powierzchni zadeklarowanych przez producenta działek, kwalifikujących się do przyznania płatności. Za chybione organ uznał również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazując na istotną modyfikację zasad procedury administracyjnej w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności ze środków unijnych. Ponadto stwierdził, że wbrew zarzutowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi prawem przewidziane.
Oddalając skargę na tę decyzję – Sąd I instancji wskazał, iż istotą sporu jest rozbieżność, co do zadeklarowanej przez skarżąca powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, a powierzchnią tych działek kwalifikującą się do przyznania wnioskowanej pomocy, ustaloną przez organ w drodze kontroli administracyjnej na podstawie danych zawartych w systemie LIPS, których miarodajność skarżąca kwestionuje, wskazując na konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz niemiarodajność dowodu z ortomapy dla ustalenia rzeczywistej powierzchni działek.
Sąd I instancji, przywołując art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L.2009.30.16), zwanego rozporządzeniem nr 73/2009, wskazał na istotę i cel przewidzianych prawem kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu, wskazując w szczególności na ich równoprawne znaczenie, i wynikającą z tego możliwość poprzestania na wynikach uzyskanych w drodze jednej z nich, jeżeli są one wystarczające. W tej sprawie w ocenie Sądu organy administracji publicznej zasadnie uznały, iż otrzymane w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, opartej o posiadane ortofotomapy zadeklarowanych przez spółkę działek rolnych, dane wykazały rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną i kwalifikującą się do przyznania płatności.
Skarżąca spółka nie podjęła w toku postępowania jakiejkolwiek aktywności dowodowej, mającej na celu obalenie ustaleń organów administracji, dokonanych w toku przeprowadzonej kontroli. W szczególności nie składała żadnych wyjaśnień, pomimo wezwań organu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zadeklarowana powierzchnia odpowiada danym wynikającym z wypisu rejestru gruntów, a wniosek spółki jest jej pierwszym wnioskiem odnośnie przedmiotowych działek, stąd nie znała ich powierzchni PEG. Wskazała także na fakt objęcia tych działek płatnościami, przyznawanymi w latach poprzednich poprzedniemu ich posiadaczowi. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym przez ARiMR ciężar dowodu spoczywa na stronie, która wywodzi z niego skutki prawne.
Zdaniem Sądu zarzut co do błędnych ustaleń powierzchni niekwalifikujących się do płatności, a dokonanej w oparciu o obraz z ortofotomapy obrazujący koronę drzew, a nie pozwalający na stwierdzenie użytkowania pod nią mógłby ewentualnie okazać się zasadnym w sytuacji, gdyby stwierdzone zadrzewienia i zakrzaczenia miały postać pojedynczych drzew, a nie jak w tej sprawie stanowiły zwartą powierzchnię. Stanowiska tego nie zmieniają załączone do skargi fotografie, których nie można odnieść do konkretnych działek rolnych, i nie mogą one stanowić przeciwdowodu do ustaleń organów. Okoliczność zgłoszenia przez poprzedniego posiadacza tych gruntów zadeklarowanych we wniosku o płatność tą samą powierzchnię tych gruntów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczyły innego producenta.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółka A, zaskarżając ten wyrok w całości.
Wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., obrazę przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło wyłącznie na podstawie kontroli administracyjnej, która nie odzwierciedla rzeczywistego ukształtowania i usytuowania roślinności na działce, podczas gdy prawidłowe ustalenia winny zostać dokonane na podstawie kontroli na miejscu (bądź oględzin na miejscu), gdyż przeprowadzenie tych czynności daje podstawy do oceny zasadności twierdzeń skarżącego, jako jedynego dowodu obiektywnego w sprawie.
Z uwagi na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 176 w zw. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika bowiem brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia jako powód krytyki wyroku Sądu pierwszej instancji.
Sąd kasacyjny nie może samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Nie jest jego rolą korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), poszukiwanie niejako w zastępstwie skarżącego podstaw kasacyjnych, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje skarżącego kasacyjnie towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.
Prawidłowo sformułowany zarzut powinien precyzyjnie wskazywać, jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem co do przepisu prawa materialnego – formy jego naruszenia; co do przepisu postępowania – dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego, czy też uznaje, że naruszone zostało prawo materialne i procesowe, przy czym oznaczeniu podlega konkretny przepis (numer artykułu, paragrafu ustępu i punktu lub litery). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z wymogiem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podać, czy naruszenie przejawiło się w błędnej wykładni czy wadliwym zastosowaniu określonych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut kasacyjny nie jest zasadny i nie podważa skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi natomiast podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.
Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w pkt a) i b) tego przepisu) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 151 p.p.s.a. wynika zaś, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Rozpoznając ten zarzut kasacyjny - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skonstruowany został on wadliwie. Wskazane jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm wynikowych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Naruszenia wskazanych w tym miejscu przepisów proceduralnych nie powiązano bowiem z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w tych przepisach. Tym samym, tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.
Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana była więc bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza zasadniczo nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a sformułowanych w podstawie naruszenia przepisów postępowania.
Jednakże, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów prawa, które – w ocenie jej autora – zostały w sprawie naruszone, przyjmując tym samym, że skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w powiązaniu z naruszonymi, jego zdaniem przez organ, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie bowiem oddalił skargę, nie uwzględniając podniesionych w niej zarzutów naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz nie przeprowadzając – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowodów z dokumentów w postaci załączonych zdjęć na okoliczność wykazania, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli na miejscu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut również nie jest trafny. Zgodnie bowiem z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisem art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, analogicznym treściowo do art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w k.p.a. zostały zmodyfikowane, w szczególności w zakresie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zbierania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Oznacza to, iż nie jest możliwe skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów. Nie jest więc dopuszczalne zakwestionowanie przyjętych w zaskarżonym wyroku za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o płatnościach – jest wyłączone.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istota wyrażonej w tym przepisie zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. uzasadnia pominięciem określonych dowodów, w szczególności z kontroli na miejscu i nieprzeprowadzeniem dowodów z dokumentów w postaci protokołów z kontroli z lat poprzednich.
Stanowisko strony w tym zakresie sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami, gdy tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu.
Jeśli chodzi natomiast o nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji wnioskowanych przez skarżącego dowodów, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie.
Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji było wystarczające i nie było potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. W sytuacji natomiast gdy dołączone przez stronę do skargi kserokopie fotografii nie pozwalały odnieść ich do konkretnych działek nie mogły, jak zasadnie uznał WSA, stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w systemie ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Prezentują one bowiem, jak trafnie przyjęto, najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy ARiMR. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenia te winny mieć oparcie w kontroli na miejscu, a nie kontroli administracyjnej. Nie podano jednak, z jakiego przepisu prawa można by takie twierdzenie wywieść i jakie przepisy miał w tym zakresie naruszyć Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.