Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 476/19 Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. S. na rozstrzygniecie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (dalej DIP) z [...] października 2019 r. stanowiące informację w sprawie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie nr pod nazwą "[...]". DIP poinformowała skarżącego, że wniosek o dofinansowanie po ponownej ocenie po pozytywnie rozpatrzonym proteście został odrzucony przez Komisję Oceny Projektów z powodu niespełnienia kryteriów oceny formalnej, tj. "Kwalifikowalność typu projektu" oraz "Typ projektu", zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014–2020".
Z akt wynika, że strona złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014–2020 (dalej: RPO WD) współfinansowany ze środków Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego nr naboru RPDS.01.05.01-IP.01-02-303/18 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.5 Rozwój produktów i usług w MŚP Poddziałanie 1-1.5.1 Rozwój produktów i usług w MŚP – konkurs horyzontalny, schemat 1.5 B Wsparcie na inwestycje w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwach) wynikających z Działania 1.2 (wdrożenie wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstwa).
Pismem z 7 lutego 2019 r. DIP poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku. Według oceny Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) wniosek nie spełniał kryteriów oceny formalnej w zakresie: "Kwalifikowalność typu projektu" oraz "Typ projektu". W dniu 19 lutego 2019 r. strona złożyła protest od negatywnej oceny projektu, który został przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego uwzględniony, a sprawa została przekazana DIP w celu przeprowadzenia ponownej oceny w zakresie spornych kryteriów.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy pismem z [...] października 2019 r. DIP poinformowała stronę o ponownej negatywnej ocenie z powodu niespełnienia kryteriów oceny formalnej i odrzuceniu wniosku. Organ uznał za niespełnione kryterium:
- – kryterium formalne kluczowe – kwalifikowalność typu projektu,
- – kryterium formalne specyficzne – typ projektu.
W zakresie kryterium "Kwalifikowalność typu projektu" organ wskazał, że w jego ramach sprawdzano czy projekt jest zgodny z typem projektów wskazanym w regulaminie danego konkursu. Podniósł, że zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej w ramach konkursu możliwe są do realizacji projekty dotyczące inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw. Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2. RPO WD2014-2020.
DIP wskazała, że przystępując do konkursu skarżący złożył wniosek o dofinansowanie 22 października 2018 r. Po jego złożeniu został wezwany do uzupełnienia wniosku o przedłożenie dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie lub przeprowadzanie prac. W odpowiedzi skarżący przedłożył częściowy raport z prac badawczych, które były efektem podpisania umowy z dnia 1 grudnia 2018 r. zawartej z Akademią Wychowania Fizycznego we Wrocławiu na wykonanie pracy badawczo-rozwojowej. DIP zaznaczyła, że umowa ta była efektem podpisania umowy z dnia 18 października 2018 r. o udzielenie grantu w ramach projektu "Dolnośląski Bon na innowacje". Z lektury wniosku o dofinansowanie oraz załączników wynika więc, że wniosek o dofinansowanie został złożony przed podpisaniem umowy między wnioskodawcą, a Akademią Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, a co za tym idzie na dzień złożenia wniosku projekt nie jest efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę, co powoduje niespełnienie omawianego kryterium.
Odnośnie do kryterium "Typ projektu" organ wskazał, że w ramach tego kryterium weryfikowane jest czy wniosek o dofinansowanie projektu jest zgodny z typem projektu, tj. czy dot. inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwie). Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2 RPO WD 2014–2020. Powyższe kryterium również uznano za niespełnione z uwagi na fakt, że wniosek o dofinansowanie został złożony przed podpisaniem umowy między wnioskodawcą a Akademią Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, a co za tym idzie na dzień złożenia wniosku projekt nie jest efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę, co powoduje niespełnienie tego kryterium.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.
Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez DIP, jak również legalność jej działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] października 2019 r., stwierdził, że odpowiadają one prawu.
Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania DIP z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:
- 1) Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE. L 347/320, dalej: rozporządzenie nr 1303/2013);
- 2) Rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 480/2014 dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego z dnia 3 marca 2014 r. (Dz.Urz. UE. L Nr 138 str. 5, dalej rozporządzenie KE 480/2014);
- 3) Rozporządzeniem Komisji (UE) nr. 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L Nr 187 str.1, dalej: rozporządzenie nr 651/2014);
- 4) Ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym:
- a) Wytycznymi wydanymi na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej,
- b) Regulaminem konkursu nr RPDS.01.05.01-IP.01-02-303/18 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2014–2020,
- c) Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2014–2020, zaakceptowanym 29 maja 2018 r. (wersja 31) przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego.
W sprawie – zdaniem Sądu – bezsporne jest, że strona złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2012–2020 (dalej: RPO WD) współfinansowany ze środków Unii Europejskiej, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego nr naboru RPDS.01.05.01-IP.01-02-303/18 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.5 Rozwój produktów i usług w MŚP Poddziałanie 1-1.5.1 Rozwój produktów i usług w MŚP – konkurs horyzontalny, schemat 1.5 B Wsparcie na inwestycje w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwach) wynikających z Działania 1.2 (wdrożenie wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstwa).
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie było rozstrzygnięcie DIP w sprawie negatywnej - ponownej - oceny projektu. Ponowna ocena projektu, w świetle art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej polegała na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku przekazania sprawy przez Zarząd WD, który uwzględnił protest skarżącej w zakresie zarzutów podniesionych w proteście z 19 lutego 2019 r. odnoszących się do kryteriów obligatoryjnych i skierował jej projekt do ponownej oceny. DIP w piśmie informującym o wyniku ponownej oceny projektu z [...] października 2019 r. poinformowała stronę, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony przez Komisje Oceny Projektów z powodu niespełnienia kryteriów oceny formalnej zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD: Kryteria formalne kluczowe Kwalifikowalność typu projektu oraz Kryteria formalne specyficzne Typ projektu.
Strona skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem stwierdzając, że w dokumentacji konkursowej zawarto zapisy nieprecyzyjne, niejednoznaczne i relatywne czym naruszono art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Wskazując na ten zarzut Sąd uznał, że przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć należy treść przepisów regulującą zasady dokonywanej oceny oraz zasad określających sposób formułowania kryteriów oceny projektów, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013, które to regulacje wymagają wyboru projektów do dofinansowania z uwzględnieniem zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości. Pojęcia te jednak nie są wprost zdefiniowane. Ustawa wdrożeniowa również nie definiuje żadnego z tych pojęć. Zasady przejrzystości i rzetelności zostały natomiast zdefiniowane w Rozdziale 4 – Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 lit. b) Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014–2020, za pomocą których na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych.
Zgodnie z tymi Wytycznymi, przejrzystość rozumiana jest jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez udzielanie na wniosek wnioskodawcy informacji o postępowaniu, jakie toczy się w odniesieniu do jego projektu, a także poprzez bieżące zamieszczanie na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs informacji o etapie, na którym znajduje się dany konkurs lub innych informacji związanych z jego przebiegiem. Zgodnie z Wytycznymi, rzetelność rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów.
W orzecznictwie podkreśla się także, że ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania ustalone w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej mają charakter normatywny, a naruszenie którejkolwiek z nich przy ocenie projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.
Jak wskazuje się, zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki NSA z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 339/17).
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regionalny Program Operacyjny Województwa Dolnośląskiego na lata 2014–2020, Regulamin Konkursu z załącznikami. Przypomnienia wymaga, że doprecyzowanie i uszczegółowienie zasad przeprowadzania konkursu, zawarte jest w regulaminie przeprowadzania konkursu oraz w dokumentach stanowiących załączniki do niego, w szczególności w przewodniku po kryteriach wyboru projektów oraz w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Regulamin konkursu jest podstawowym źródłem praw i obowiązków wnioskodawców. W art. 41 ust. 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 określono minimalny katalog elementów oraz informacji, jakie musi określać każdy regulamin konkursu.
Sąd stwierdził, że w Regulaminie konkursu, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Przedstawiono szczegółowo, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przyjęte kryteria oceny formalnej i merytorycznej.
Powyższe stanowi o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Kryteria obowiązujące w ramach tego naboru przedstawiono w Załączniku nr 2 do Regulaminu Konkursu. Definiując kryterium formalne kluczowe Kwalifikowalność typu projektu ujęto, że w ramach tego kryterium sprawdzane będzie czy projekt jest zgodny z typem projektów wskazanych w regulaminie konkursu. Zgodnie natomiast z regulaminem tego konkursu: "W ramach konkursu możliwe są do realizacji projekty dotyczące inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw. Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2. RPO WD2014-2020."
Zgodnie z definicją kryterium formalnego specyficznego Typ projektu: "W ramach tego kryterium weryfikowane jest czy wniosek o dofinansowanie projektu jest zgodny z typem projektu, tj. czy dot. Inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienie masowej produkcji w przedsiębiorstwie). Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez Wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego Wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2 RPO WD 2014-2020."
W ramach tych przywołanych kryteriów wniosek strony został oceniony negatywnie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazał, że skarżący przystępując do konkursu złożył wniosek o dofinansowanie 22 października 2018 r. Po jego złożeniu został wezwany do uzupełnienia wniosku o przedłożenie dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie lub przeprowadzanie prac. W odpowiedzi przedłożył częściowy raport z prac badawczych, które były efektem podpisania umowy z 1 grudnia 2018 r. zawartej z Akademią Wychowania Fizycznego we Wrocławiu na wykonanie pracy badawczo rozwojowej.
Sąd zgodził się, że umowa z AWF była efektem podpisania wcześniejszej umowy z 18 października 2018 r. o udzielenie grantu w ramach projektu "Dolnośląski Bon na innowacje". Nie uszło jednak uwadze Sądu, że w myśl § 3 pkt 1 umowy grantowej: "Umowa zawarta jest na czas określony od 1 grudnia 2018 r. do 30 maja 2019 r. (...)." Przede wszystkim jednak była to umowa stanowiąca podstawę do finansowania określonych badań w zakreślonym czasie, nie była natomiast rodzajem umowy, o której mowa w Regulaminie Konkursu.
W konsekwencji Sąd zgodził się ze stanowiskiem DIP, że wymienione kryteria nie zostały spełnione, gdyż wniosek o dofinansowanie został złożony 22 października 2018 r., czyli przed podpisaniem umowy z 1 grudnia 2018 r. zawartej z AWF we Wrocławiu na wykonanie pracy badawczo rozwojowej. Oczywistym jest więc, że w dniu złożenia wniosku projekt, którego miało dotyczyć dofinansowanie nie był efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez Wnioskodawcę. Sąd w pełni zaś akceptował argumentację organu, zgodnie z którą przytoczone definicje ocenianych kryteriów wprost wskazują, że wykładnia językowa sformułowań zawartych w tych definicjach wskazuje, że prace badawczo-rozwojowe muszą być przeprowadzone, tj. ukończone, albo przeprowadzane, tj. rozpoczęte, lecz nieukończone. Oczywistym jest, że wyraz przeprowadzone jest formą dokonaną, natomiast wyraz przeprowadzane stanowi formę niedokonaną.
Co więcej, w treści ww. Regulaminu Konkursu wskazano, że prace badawczo-rozwojowe mają być przeprowadzone lub przeprowadzane przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego wnioskodawcę. Stwierdzić zatem należało, że na przeprowadzenie prac badawczo-rozwojowych wnioskodawca musi mieć podpisaną umowę. W konsekwencji skoro badania mają być przeprowadzone w efekcie podpisanej umowy, to najpierw powinna zostać podpisana umowa, a następnie przeprowadzone lub przeprowadzane badania. Synonimami sformułowania "w efekcie" są między innymi określenia: w wyniku, w rezultacie, w konsekwencji, w następstwie. Logicznym i uzasadnionym w opinii Sądu jest więc stanowisko DIP, zgodnie z którym uznać należało, że przeprowadzone lub przeprowadzane prace muszą być skutkiem, efektem, następstwem podpisanej umowy na przeprowadzenie tych prac.
W ocenie Sądu, również zarzuty skargi, wskazujące że w punkcie 6 Regulaminu Konkursu określającym Typy Wnioskodawców/Beneficjentów/Partnerów, mogących ubiegać się o dofinasowanie brak jest informacji odnośnie momentu, w którym mają zostać rozpoczęte badania nie ma znaczenia w kontekście prawidłowości oceny projektu strony. Sąd wskazał, że Regulamin Konkursu określa szeroki katalog zasad, które musi spełniać ewentualny beneficjent konkursu. Jedną z nich jest kategoria podmiotów, które mogą do konkursu przystąpić, a kolejną w oparciu o jakie zasady te konkretne podmioty muszą podejmować działania aby skutecznie w konkursie zaistnieć. Dopiero spełnienie wszystkich warunków konkursowych jest gwarancją sukcesu, a to że strona spełniła kryterium kwalifikowalności wnioskodawcy nie oznacza automatycznie spełnienia kolejnych warunków, które są odmiennie określone w ramach regulaminu danego konkursu i zawierają opis innych wymagań dla potencjalnego beneficjenta.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie DIP dokonała ponownej oceny projektu zgodnie z przewidzianymi kryteriami, a informacja o wyniku ponownej oceny spełnia wymogi przepisowe i zawiera uzasadnienie, z którego wynika, jakie kryterium nie zostało spełnione i dlaczego.
W ocenie Sądu informacja o ponownej negatywnej ocenie projektu zawiera uzasadnienie, które pozwala na zrozumienie motywów takiego rozstrzygnięcia. Treść informacji pozwala stronie poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (ocenianiu projektu.) w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ani art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi skarżącej i uznanie, że dokumentacja konkursowa konkursu "1.5.B. Wsparcie na inwestycje w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchamianie masowej produkcji w przedsiębiorstwach) wynikających m.in. z działania 1.2" nie zawiera zapisów nieprecyzyjnych, niejednoznacznych i relatywnie ustalających kryteria wyboru, w sytuacji gdy zapisy zawarte w dokumentacji pozwalają organowi wdrażającemu na pełną dowolność oceny oraz sposobu wyboru projektów do dofinansowania.
- 2) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, poprzez oddalenie skargi skarżącej i uznanie, że w regulaminie konkursu nie zawarto postanowień, na których oparto ocenę projektu, z pominięciem wyjaśnienia ich znaczenia, w sytuacji gdy organ w sposób zupełnie dowolny dokonał interpretacji postanowień, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji skarżącego.
W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:
- a) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez DIP, lub
- b) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a także
- c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Na wstępie wypada dostrzec – odnosząc to spostrzeżenie do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej – że skarżący nie precyzuje, w jakim zakresie "dokumentacja konkursowa", z przywołaniem konkretnych aktów i wskazaniem precyzyjnie konkretnych regulacji (tj. przepisów), jest nieprecyzyjna, niejednoznaczna i relatywnie ustala kryteria wyboru. Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji nie wskazywał na trudności w ustaleniu znaczenia norm prawnych i zaaprobował ich stosowanie w postępowaniu administracyjnym. Od profesjonalnego pełnomocnika – wskazującego na to, że "zapisy zawarte w dokumentacji pozwalają (...) na pełną dowolność oceny oraz sposobu wyboru projektów do dofinansowania" – należy oczekiwać negacji poszczególnych rozwiązań, z jednoczesnym precyzyjnym ich wskazaniem. Tymczasem w zarzucie mowa jest o "dokumentacji konkursowej" bez bliższego wskazania nieprecyzyjnych regulacji. Nie sanuje tego braku powołanie się na art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. (zamieszczonych w przepisach wstępnych tej ustawy), jak też art. 64 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej (które to określają w jakim zakresie są w tych sprawach stosowane przepisy p.p.s.a., a także precyzują ogólne kryteria oceny projektów, tj. przejrzystość, rzetelność i bezstronność – z zaznaczeniem, iż wnioskodawcom przysługuje równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w motywach Sądu I instancji argumentacja przeczy sformułowanej w zarzucie tezie, iż "dokumentacja" pozwala organowi na pełną dowolność oceny. Uzasadnienie wyroku pozwala prześledzić rozumowanie Sądu, które wsparte jest na powołanych konkretnych normach, w tym także rangi podustawowej.
Przypomnieć zatem należy, że DIP przeprowadziła nabór w ramach Osi priorytetowej 1 "Przedsiębiorstwa i innowacje", Działania 1.5 "Rozwój produktów i usług w MSP", Poddziałania 1.5.1 "Rozwój produktów i usług w MSP – konkurs horyzontalny", Schemat 1.5 B "Wsparcie na inwestycje w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwach) wynikających z Działania 1.2 (wdrożenie wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstwa)".
W treści Regulaminu Konkursu przewidziano w punkcie 4. Przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu, że: "W ramach konkursu możliwie są do realizacji projekty dotyczące inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwie). Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez Wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego Wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2 RPO WD 2014-2020".
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że warunkiem wdrożenia wyników prac B+R było przeprowadzenie prac badawczo-rozwojowych przez Wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego Wnioskodawcę. Zaznaczyć przy tym należy, że w ww. postanowieniu Regulaminu Konkursu użyto sformułowań "przeprowadzonych/przeprowadzanych". Wykładnia językowa tego postanowienia prowadzi do konkluzji, że prace badawczo-rozwojowe muszą być przeprowadzone, tj. ukończone, albo przeprowadzane, tj. rozpoczęte, lecz nieukończone. Stwierdzić należy, że wyraz "przeprowadzone" jest formą dokonaną, natomiast wyraz "przeprowadzane" stanowi formę niedokonaną.
Co więcej, w treści ww. Regulaminu Konkursu wskazano, że prace badawczo-rozwojowe mają być przeprowadzone lub przeprowadzane przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego wnioskodawcę. Stwierdzić zatem należy, że na przeprowadzenie prac badawczo-rozwojowych wnioskodawca musi mieć podpisaną umowę. Podkreślić przy tym należy, że skoro badania mają być przeprowadzone w efekcie podpisanej umowy, to najpierw powinna zostać podpisana umowa, a następnie przeprowadzone lub przeprowadzane badania. Synonimami sformułowania "w efekcie" są: jako następstwo, na skutek, przez, skutkiem, skutkiem tego, w konsekwencji, w następstwie, w rezultacie, w wyniku, wskutek, z powodu, z tego powodu, za przyczyną. Wobec powyższego uznać należało, że przeprowadzone lub przeprowadzane prace muszą być skutkiem, efektem, następstwem podpisanej umowy na przeprowadzenie tych prac.
Wobec powyższego, należy wysunąć wniosek, że aby spełnić omawiane kryterium w momencie składania przez wnioskodawcę wniosku na wdrożenie prac B+R powinien on udowodnić, że:
przeprowadził lub przeprowadza we własnym zakresie prace badawczo rozwojowe, lub zawarł uprzednio w formie pisemnej umowę na przeprowadzenie tych prac, a także prace są przeprowadzone lub przeprowadzane.
Na etapie rozpatrzenia wniosku na wdrożenie prac B+R DIP powinien zbadać, czy zaszły ww. okoliczności. W zakresie przeprowadzonych prac przez wnioskodawcę we własnym zakresie należy oczekiwać przedstawienia przez wnioskodawcę wyników tych prac. Z kolei jeśli wnioskodawca nadal przeprowadza te prace, to powinien przedłożyć dowody świadczące o ich rozpoczęciu i przeprowadzaniu, np. częściowe rezultaty prac B+R. Jednocześnie podnieść należy, że co do wnioskodawcy, który zlecił przeprowadzanie prac należy oczekiwać przedłożenia zawartej umowy – na przeprowadzenie tych prac.
Co więcej należy zwrócić uwagę na datę zawarcia tej umowy, która powinna poprzedzać datę złożenia wniosku na wdrożenie wyników prac B+R. Z treści tej umowy powinno wynikać, że badania są przeprowadzone, czyli zostały ukończone, lub też, że są przeprowadzane – rozpoczęte, lecz nieukończone. Nadto należy oczekiwać od wnioskodawcy przedstawienia wyników przeprowadzonych prac. Natomiast jeśli wnioskodawca nadal przeprowadza te prace, to powinien przedłożyć dowody świadczące o rozpoczęciu i przeprowadzaniu tych prac.
Skarżący złożył 22 października 2018 r. wniosek o dofinansowanie w ramach ww. konkursu, który został oceniony negatywnie. Następnie został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie lub przeprowadzanie prac. W odpowiedzi skarżący przedłożył częściowy raport z prac badawczych, które były efektem podpisania umowy z 1 grudnia 2018 r. zawartej z AWF we Wrocławiu na wykonanie pracy badawczo rozwojowej. Zaznaczyć należy, że umowa ta była efektem podpisania umowy z dnia 18 października 2018 r. o udzielenie grantu w ramach projektu "Dolnośląski Bon na innowacje".
W wyniku weryfikacji wniosku DIP stwierdził brak spełnienia kryteriów:
kryterium formalne kluczowe – kwalifikowalność typu projektu, kryterium formalne specyficzne – typ projektu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kryteria te nie zostały spełnione wobec tego, że wniosek o dofinansowanie został złożony 22 października 2018 r., a więc przed podpisaniem umowy z 1 grudnia 2018 r. zawartej z AWF we Wrocławiu na wykonanie pracy badawczo rozwojowej. Oznacza to, że na dzień złożenia wniosku projekt, którego miało dotyczyć dofinansowanie nie jest efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę.
W przedmiocie skutków spełnienia omawianego kryterium w momencie składania przez wnioskodawcę wniosku należy odnieść się do Załącznika nr 2 do Regulaminu Konkursu, stanowiącego wyciąg z uchwały nr 82/18 z 17 maja 2018 r. zatwierdzonej przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego. Zgodnie z punktem 1 lit. b "Kryteria formalne specyficzne" podpunkt 1. brzmi: "w ramach tego kryterium weryfikowane jest czy wniosek o dofinansowanie projektu jest zgodny z typem projektu, tj. czy dot. inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwie). Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2 RPO WD 2014-2020".
Zaznaczyć przy tym należy, że jest to kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Wskutek powyższego uznać należy, że spełnienie przedmiotowego kryterium jest obligatoryjne i jest niezbędne do otrzymania dofinansowania; jego niespełnienie oznaczać powinno brak możliwości otrzymania dofinansowania. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie wskazał, że: "oczywistym jest, że w dniu złożenia wniosku projekt, którego miało dotyczyć dofinansowanie nie był efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez Wnioskodawcę". W konsekwencji – zdaniem NSA – nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ani art. 64 ustawy wdrożeniowej, jak też art. 3 § 1 i § 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za chybiony. Zauważyć bowiem wypada, że Regulamin Konkursu zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 41 ustawy wdrożeniowej, w tym wskazane w ust. 2 pkt 7 tego przepisu, tj. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. DIP jednoznacznie wskazała jakie projekty są możliwe do realizacji w ramach konkursu: "dotyczące inwestycji w zakresie wdrożenia wyników prac B+R w działalności przedsiębiorstw (np. uruchomienia masowej produkcji w przedsiębiorstwie). Wdrożenie wyników prac B+R w projekcie musi być efektem prac B+R przeprowadzonych/przeprowadzanych przez Wnioskodawcę lub na jego zlecenie w efekcie podpisania umowy przez tego Wnioskodawcę w konkursach ogłoszonych w Działaniu 1.2 RPO WD 2014–2020".
W świetle powyższego przyjąć należy, że warunki udziału w konkursie będącym przedmiotem sporu były przejrzyste, rzetelne i bezstronne oraz zapewniały wnioskodawcom (w tym skarżącemu) równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku słusznie wskazał, że w Regulaminie Konkursu stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Przedstawiono szczegółowo, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przyjęte kryteria oceny formalnej i merytorycznej. Informacja o ponownej negatywnej ocenie projektu zawiera uzasadnienie, które pozwala na zrozumienie motywów takiego rozstrzygnięcia.
Wobec tego treść informacji pozwala stronie poznać tok rozumowania poprzedzającego wy danie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się DIP przy załatwieniu sprawy.
W konsekwencji należało przyjąć, ze w żadnym stopniu nie naruszono dyrektyw zawartych w art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).