Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1322/15 oddalił skargę Powiatu T. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007 – 2013.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2010 r. zawarto umowę o dofinansowanie projektu pn. "Budowa Centrum Transferu Europejskich Systemów Wsparcia Rozwoju i Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T." (aneksowanej pięciokrotnie, ostatni aneks z dnia [...] kwietnia 2013 r.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 pomiędzy Województwem Pomorskim a Powiatem T. Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu i aneksami skarżący otrzymał na realizację tego projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego w maksymalnej wysokości: 2.620.434,19 zł stanowiące nie więcej niż 34% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych oraz budżetu państwa w kwocie nie przekraczającej 462.429,56 zł stanowiącej nie więcej niż 6% całkowitych wydatków kwalifikowanych objętych zasadami pomocy publicznej 7.707.159,38 zł. Aneksem z dnia [...] września 2011 r. zmieniono współfinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 w maksymalnej wysokości: 2.324.676,56 zł stanowiącej nie więcej niż 34% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych oraz budżetu państwa w kwocie nie przekraczającej 410.237,04 zł stanowiącej nie więcej niż 6% całkowitych wydatków kwalifikowanych objętych zasadami pomocy publicznej 6.837.283,98 zł.
Kolejnym aneksem z dnia [...] maja 2012 r. zmieniono tekst umowy, w tym tytuł projektu na "Budowa Centrum Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T.".
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zarząd Województwa Pomorskiego zobowiązał skarżącego do zwrotu przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu pn. "Budowa Centrum Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T." środków w kwocie 123.986,13 zł.
Organ dokonał szczegółowego wyliczenia i wskazał kwoty wydatków, wynikających z nałożonej korekty finansowej dla poszczególnych wniosków o płatność. W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejszy projekt podlegał kontroli przeprowadzonej na zakończenie jego realizacji przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 (dalej: IZ RPO WP).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Zarząd Województwa Pomorskiego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości skutkującej niekwalifikowalnością części wydatków w ramach projektu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem była Budowa Centrum Transferu Europejskich Systemów Wsparcia Rozwoju i Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T. W efekcie przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania zamówienia udzielono Spółdzielni Produkcyjno-Usługowej "R." z siedzibą w K. Stosowną umowę zawarto w dniu [...] maja 2011 r. w T. Organ ustalił, że skarżący zarówno w ogłoszeniu o zamówieniu, jak i Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SWIZ) zapisał: 5.2.5 Jeżeli wykonawca wykazując spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.– dalej: p.z.p. lub prawo zamówień publicznych) polega na zasobach innych podmiotów na zasadach określonych w art. 26 ust 2 b p.z.p., zobowiązany jest wykazać, że w stosunku do tych podmiotów brak jest podstaw wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia poprzez złożenie razem z ofertą wymaganych dokumentów potwierdzających brak podstaw do wykluczenia określonych w pkt 5.2.1 i 5.2.2 oraz dokumentów, określonych w § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2009 r. Nr 226, poz. 1817 – dalej: rozporządzenie w sprawie dokumentów), jeżeli dotyczy, dotyczących każdego z tych podmiotów, o ile podmioty te będą brały udział w realizacji części zamówienia.
Organ odwoławczy stwierdził, że niezłożenie przez wykonawcę właściwych dokumentów odnoszących się do podmiotu trzeciego powinno skutkować obowiązkiem wykluczenia wykonawcy z postępowania z powodu niewykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu (por. art. 24 ust. 2 pkt 4 p.z.p.) po uprzednim wezwaniu wykonawcy do uzupełnienia dokumentów.
W ocenie organu, w opisywanym przypadku nie doszło do wykluczenia wykonawcy z opisywanego postępowania, co stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 4 p.z.p. przez nierówne traktowanie wykonawców w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z uwagi na brak wykluczenia z postępowania wykonawcy, który nie spełniał warunków udziału w postępowaniu.
W ocenie organu odwoławczego, wykonawca bezpośrednio nie dysponował osobami pełniącymi funkcje kierowników robót branżowych, ale osoby te pozostawały w dyspozycji osób trzecich, a nie w dyspozycji samego wykonawcy, dlatego też organ nie może zgodzić się z zarzutem skarżącego, w opinii którego podmiot udostępniający swoje zasoby wykonawcy nie brał udziału w realizacji zamówienia jako podwykonawca, a co za tym idzie nie miał obowiązku przedkładać dokumentów wymaganych w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia.
Reasumując wykonawca nie dołączył do oferty dokumentów potwierdzających brak podstaw do wykluczenia (o jakich była mowa w punkcie 5.2.1 i 5.2.2 SIWZ) dotyczących podmiotów, na których zasobach polegał i które uczestniczyły później w realizacji zadania. Zamawiający nie wzywając do wyjaśnienia i uzupełnienia oferty o brakujące dokumenty naruszył dyspozycję art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 – dalej: u.z.p.p.r.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę strony wskazał, że istota sporu sprowadzała się do stwierdzenia czy Zarząd Województwa Pomorskiego zasadnie zobowiązał Powiat T.i do zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu pn. "Budowa Centrum Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T. w wysokości 123 986,13 zł uznając, że Powiat T. udzielając Spółdzielni Produkcyjno-Usługowej R. z siedzibą w K. zamówienia publicznego na wybudowanie Centrum naruszył art. 7 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 3 i art. 24 ust. 2 pkt 4 p.z.p.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w świetle przepisów Prawo zamówień publicznych, rozporządzenia wykonawczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. oraz zapisów zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia skarżący jako zamawiający błędnie uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie zachodziła konieczność złożenia przez wymienione powyżej podmioty dokumentów wskazujących na brak podstaw do wykluczenia z postępowania.
Zdaniem Sądu z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynikało, że podmiot, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza czyli Spółdzielnia Produkcyjno-Usługowa "R." z siedzibą w K. wykazała, że spełnia warunki udziału w postępowaniu w zakresie dysponowania osobami zdolnymi do realizacji zamówienia polegając na zasobach innych podmiotów tj. osób przedstawionych do pełnienia funkcji kierowników robót branżowych będących pracownikami innych firm.
Prawidłowe było zatem stanowisko organu, że między osobami, które miały pełnić funkcje kierowników robót branżowych nie istniał bezpośredni stosunek prawny z wykonawcą Spółdzielnią R., bowiem byli oni pracownikami członków spółdzielni prowadzących odrębne przedsiębiorstwa, nie zaś samej Spółdzielni.
Jednocześnie nie była prawidłowa argumentacja skargi zarzucająca brak uwzględnienia faktu odwoływania się przez skarżącego na Prawo spółdzielcze oraz statut Spółdzielni R., i wskazująca, że wymienieni przedsiębiorcy nie będą podwykonawcami, lecz z racji posiadania statusu członka spółdzielni będą brać wspólnie udział w realizacji zamówienia jako jej członkowie.
Bowiem zgodnie z art. 181 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm., dalej: Prawo Spółdzielcze) przedmiotem gospodarczej działalności spółdzielni pracy jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o osobistą pracę członków.
Zdaniem Sądu nieuprawnione było twierdzenie, że realizacja zamówienia publicznego w oparciu o osoby fizyczne będące pracownikami odrębnych przedsiębiorstw prowadzonych przez członków spółdzielni, a więc będących podmiotami trzecimi stanowi prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa (spółdzielni) w oparciu o osobistą pracę jej członków.
Również fakt wezwania przez Skarżącego pismem z dnia [...] maja 2011 r. Spółdzielni R. do udzielenia wyjaśnień w rezultacie, których Skarżący uznał, że nie zachodzi konieczność złożenia pisemnego zobowiązania wykonawcy o braku podstaw do wykluczenia z postępowania nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z pisma Spółdzielni z dnia [...] maja 2011 r., wynikało, że osoby, które miały pełnić funkcję kierowników robót branżowych pozostawały w dyspozycji członków spółdzielni jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a nie samej spółdzielni. Ponadto ze złożonych oświadczeń wynikało, że podmioty te prowadzące odrębne przedsiębiorstwa miały uczestniczyć w realizacji zamówienia. Natomiast zawarte w tym piśmie stwierdzenie, że wymienione podmioty nie będą podwykonawcami Spółdzielni nie jest równoznaczne z brakiem udziału podmiotów w realizacji zamówienia.
W związku ze złożonymi wyjaśnieniami uprawnione było przyjęcie, że Spółdzielnia będzie realizować zamówienie w oparciu o zasoby innych podmiotów na zasadach określonych w art. 26 ust. 2b u.p.z.p, a podmioty te będą brały udział w realizacji części zamówienia, tym samym zasadne było zobowiązanie wykonawcy do złożenia na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w odniesieniu do tych podmiotów dokumentów wymienionych w § 2 rozporządzenia. Natomiast brak złożenia żądanych dokumentów winien skutkować wykluczeniem Spółdzielni z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 p.z.p.
W rezultacie stwierdzonego naruszenia powołanych przepisów p.z.p. organ prawidłowo w oparciu o przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) oraz art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. zażądał zwrotu części przyznanych środków na podstawie umowy o dofinansowanie realizowanego przez skarżącego projektu.
Powiat T. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 7 ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 4, art. 26 ust. 2b, art. 26 ust. 3 Prawo zamówień publicznych, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie,
- b) art. 25 art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez niewłaściwe zastosowanie,
- c) art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p., poprzesz niewłaściwe zastosowanie
- d) § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,
- e) art. 1 § 1, art. 18 § 5 pkt 2 Prawo Spółdzielcze, poprzez ich niezastosowanie do oceny wyjaśnień udzielonych przez wykonawcę zamówienia publicznego Spółdzielnie Produkcyjno - Usługową R. zawartych w jej piśmie z dnia [...] maja 2011 r. będącego odpowiedzią na zapytanie zamawiającego Powiatu T. dotyczące udziału osób trzecich w realizacji zamówienia publicznego,
- II. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. skargi na decyzję Zarządu Województwa Pomoirskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną z naruszeniem art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), z powodu niedokładnego zbadania sprawy oraz niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organu jako prawidłowych, w szczególności akceptacji błędów popełnionych przez organ w zakresie zastosowania przepisów postępowania wyrażających się w szczególności błędnym przyjęcia przez Sąd, iż w wykonywaniu zamówienia publicznego udzielonego Spółdzielni Produkcyjno - Usługowej R. z siedziłbą w K. brali jeszcze udział inni przedsiębiorcy, poza wybranym wykonawcą. Błędy popełnione w zakresie ustalania udziału innych podmiotów w realizacji zamówienia automatycznie oznaczało negatywną dla skarżącego ocenę przeprowadzenia postępowania na udzielenie zamówienia publicznego, co w konsekwencji ma uzasadniać prawidłowość żądania organu zwrotu części dofinansowania udzielonego na podstawie zawartej umowy pomiędzy Zarządem Województwa Pomorskiego i Powiatem T.
- b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw.z art. 7, art. 77 i art. 50 § 1 k.p.a. w wyniku dokonanej przez Sąd I instancji błędnej oceny stanowiska organu w kwestii możliwości, jak i potrzeby zastosowania przepisu art. 50 k.p.a w celu uzyskania od wykonawcy informacji o sposobie wykonywania przez Spółdzielnię R. udzielonego jej zamówienia publicznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć, iż wyjaśnienia udzielone organowi przez przedstawicieli wykonawcy zamówienia publicznego, jak i wymienionych w piśmie Spółdzielni R. członków tej spółdzielni udostępniających spółdzielni swoje zasoby, mogłoby wyjaśnić organowi wszystkie istotne zagadnienia składające się na stan faktyczny sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jedynie na podstawie własnej odmiennej od Powiatu T. analizy wyjaśnień udzielonych przez wybranego wykonawcę zawartych w jego piśmie z dnia [...] maja 2011 r. organ uznał, iż skarżący Powiat T. naruszył określone przepisy prawa zamówień publicznych wymienione w decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego, co w konsekwencji miało upoważniać organ do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Następnie ocena ta została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. W konsekwencji Sąd I instancji, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu zaaprobował stanowisko organu, którry uznał, iż brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 50 § 1 k.p.a. dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W wyniku naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu art. 3 § 1, § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 i art. 50 § 1 k.p.a. doszło do bezpodstawnego zaaprobowania przez ten Sąd całkowicie błędnej (nielogicznej), jedmostronnej interpretacji materiału dowodowego dokonanej przez organ administracji publicznej z pominięciem wyjaśnienia zasadniczych dla rozstrzygnięcia kwestii spornych regulowanych normami prawnymi zawartymi w art. 1 § 1, art. 5 § 1 pkt 4 Prawo Spółdzielcze dotyczące odpowiednio zasad działania spółdzielni oraz statutu spółdzielni, jako podstawy praw i obowiązków czkańków danej spółdzielni. Zgodnie ze wskazanym przepisem Prawa spółdzielczego członkowie spółdzielni wspólnie realizują określonego w statucie spółdzielni cele gospodarcze. Z kolei współpraca ta nie zdefiniowana w sposób sztywny przepisami praiwa może przybierać różną postać, w szczególności może polegać na udostępnieniu spółdzielni środków produkcji oraz wykwalikowanych pracowników zatrudnianych przez członków spółdzielni w ramach własnej działalności gospodarczej do swobodnego korzystania przez spółdzielnie bez jednoczesnego udzaiału członków spółdzielni, jako odrębnych od spółdzielni przedsiębiorców - rzemieślników w realizacji danego zlecenia. Naruszenie to miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ analiza wyjaśnień Spółdzielni R. została dokionana przez organ z całkowitym nieuwzględnieniem zawartych w tych wyjaśnieniach odwołaniach do prawa spółdzielczego oraz statutu Spółdzielni R. Skutki całkowicie błędnej analizy wyjaśnień Spółdzielni R. zostały w wyniku jedynie powierzchownej kontroli zaskarżonej decyzji zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku z dnia 3 listoapada 2015 r.,
- c) art. 134 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności wydanej decyzji przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się do skontrolowania wydanej decyzji w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji w całości, tj. w granicach danej sprawy a nie tylko w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego. Gdyby Sąd dokonał oceny legalności zgodnie z art. 134 p.p.s.a. wówczas powinien był dojść do wniosku, iż przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy jest wynikiem błędnej wykładni oraz nie zastosowania przepisów Prawa Spółdzielczego, tj. w szczególności art. 18 § 5 pkt 2 Prawo Spółdzielcze, który stanowi, iż członek spółdzielni ma obowiązek uczestniczyć w realizacji jej zadań statutowych, co w przypadku Spółdzielni R. miało polegać na świadczeniu przez wymienionych w wyjaśnieniach Spółdzielni R. trzech członków tej spółdzielni D. W., A. P. i M. S. prowadzących własną równtoległą działalność gospodarczą, co w połączeniu z oświadczeniem tejże Spółdzielni o braku woli zawierania umów o podwykonawstwo z osobami trzecimi w rozumieniu art. 26 ust. 2 b Prawo zamówień publicznych oznaczało, iż jedynym wykonawcą zamówienia publicznego jest Spółdzielnia Produkcyjno - Usługowa R. z siedzibą w K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe motywy postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1322/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Pomorskiego. W dniu [...] października 2010 r. zawarto umowę o dofinansowanie projektu "Budowa Centrum Transferu Europejskich Systemów Wsparcia Rozwoju i Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T." (aneksowanej pięciokrotnie, ostatni aneks z [...] kwietnia 2013 r.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013. Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu i aneksami Powiat T. otrzymał na realizację tego projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego w maksymalnej wysokości: 2.620.434,19 PLN stanowiące nie więcej niż 34% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych oraz budżetu państwa w kwocie nie przekraczającej 462.429,56 PLN stanowiącej nie więcej niż 6% całkowitych wydatków kwalifikowanych objętych zasadami pomocy publicznej 7.707.159,38 PLN.
Aneksem z [...] września 2011 r. zmieniono współfinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 w maksymalnej wysokości: 2.324.676,56 PLN stanowiącej nie więcej niż 34% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych oraz budżetu państwa w kwocie nie przekraczającej 410.237,04 PLN stanowiącej nie więcej niż 6% całkowitych wydatków kwalifikowanych objętych zasadami pomocy publicznej 6.837.283,98 PLN. Aneksem z [...] maja 2012 r. zmieniono tekst umowy, w tym tytuł projektu na "Budowa Centrum Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T.". W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowość skutkującą niekwalifikowalnością części wydatków w ramach projektu. W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w efekcie którego zawarto umowę z [...] maja 2011 r. ze Spółdzielnią Produkcyjno-Usługową R. w K. na Budowę Centrum Transferu Europejskich Systemów Wsparcia Rozwoju i Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T. (później określanego mianem Centrum Aktywizacji Osób Niepełnosprawnych w T.) doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych poprzez nierówne traktowanie wykonawców w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego poprzez brak wykluczenia z postępowania wykonawcy, który nie spełniał warunków udziału w postępowaniu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji w pkt 1) lit. e) petitum skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez nie niezastosowanie przepisów art. 1 § 1 i art. 18 § 5 pkt 2) ustawy Prawo spółdzielcze zarzucił ich niezastosowanie do oceny wyjaśnień zawartych w piśmie wykonawcy zamówienia z [...] maja 2011 r. w odpowiedzi na pismo Powiatu T. Ponadto zarzucając w pkt II) lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów k.p.a. nie sprecyzował, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z nich.
Zarzucając w pkt II) lit. c) naruszenie art. 134 p.p.s.a. składającego się z dwóch paragrafów autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II) i podpunktach a) i b) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na decyzję administracyjną, sprawując tę kontrolę pod względem zgodności z prawem oraz stosując środek określony w ustawie. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.
Natomiast przepisy ustrojowe, jakim są art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Nie jest również uzasadniony wskazany w pkt II) lit. c) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej.
Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.).
Naruszenia art. 134 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że ustalając stan faktyczny sprawy organ administracji publicznej nie dokonał wykładni i nie zastosował na tym etapie postępowania przepisów prawa spółdzielczego, w tym art. 18 § 5 pkt 2 ustawy Prawo spółdzielcze (Członek spółdzielni ma obowiązek dbania o dobro i rozwój spółdzielni oraz uczestniczenia w realizacji jej zadań statutowych). Jest to zarzut nietrafny, ponieważ dokonując ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej organ stosuje przepisy proceduralne, w tym wypadku przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa materialnego, których wykładni i zastosowania dokonuje dopiero na etapie subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów postępowania.
Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono jakichkolwiek zarzutów dotyczących istoty stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji: "Spółdzielnia Produkcyjno-Usługowa R. (...) wykazała, że spełnia warunki udziału w postępowaniu w zakresie dysponowania osobami zdolnymi do realizacji zamówienia polegając na zasobach innych podmiotów tj. osób przedstawionych do pełnienia funkcji kierowników robót branżowych (J. K. i M. G.) będących pracownikami innych firm (...). Prawidłowe jest stanowisko organu, że między osobami, które miały pełnić funkcje kierowników robót branżowych to jest J. K. i M. G. nie istniał bezpośredni stosunek prawny z wykonawcą Spółdzielnią R., bowiem byli oni pracownikami członków spółdzielni prowadzących odrębne przedsiębiorstwa, nie zaś samej Spółdzielni (...). Z pisma Spółdzielni z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że osoby, które miały pełnić funkcję kierowników robót branżowych pozostawały w dyspozycji członków spółdzielni jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a nie samej spółdzielni."
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej Zarząd Województwa Pomorskiego wskazał przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie województwa.
Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz wskazane przepisy ustawy o finansach publicznych autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje niepodważone ustalenia stanu faktycznego dotyczące J. K. i M. G., którzy mieli pełnić funkcje kierowników robót branżowych tj. osób zdolnych do wykonania zamówienia będących w dyspozycji podmiotów trzecich. Z kolei, zarzuty podniesione w pkt I) lit. a), lit. d) petitum skargi kasacyjnej dotyczą przepisów, które nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej.
Natomiast zarzut podniesiony w pkt I) lit. e) oparty na przepisach ustawy Prawo spółdzielcze dotyczy naruszenia przepisów postępowania przez co nie poddaje się kontroli kasacyjnej w ramach omawianej podstawy kasacyjnej. Wobec niepodważenia przez skarżący Powiat ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wobec braku uzasadnienia zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. "poprzez niewłaściwe zastosowanie" nie mógł być skuteczny, podobnie jak i w żaden sposób nie uzasadniony zarzut naruszenia art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "poprzez niewłaściwe zastosowanie."
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.