Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 723/21

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 maja 2021 r. sygn.. akt III SA/Łd 150/21. Wyrokiem tym w wyniku skargi wniesionej przez A. sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nr [...], WSA stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Łódzkiego do ponownego rozpatrzenia, oraz zasadził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668), art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu złożonego przez Spółką od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "X." o nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów, w ramach Osi Priorytetowej III Transport, Działania III.3 Transport multimodalny Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

W ramach przedmiotowego konkursu Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o pod nazwą "X. ".

Pismem z dnia 12 października 2020 r. Spółka została poinformowana o negatywnej ocenie złożonego przez nią wnioski o dofinansowanie z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Kwestionując zasadność tej oceny Spółka wniosła protest do Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: "Zarząd", "Instytucja Zarządzająca" lub "Organ". W ramach złożonego protestu wnioskodawca odwołał się od oceny następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

1. - stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami;
2. - skrócenie czasu dostawy towarów;
3. - lokalizacja projektu względem sieci TEN-T.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 r. Organ nie uwzględnił protestu. Instytucja Zarządzająca zgodziła się z częścią zarzutów protestu co do oceny merytorycznej przyznając wyższą punktację za dwa kryteria, w związku z czym przyjętą pierwotnie ocenę wniosku na 82,24% maksymalnej liczby punktów, zwiększono do 92,11% maksymalnej liczby punktów. Jednocześnie z uwagi na nieuwzględnienie protestu w zakresie spełniania kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami", Zarząd nie uwzględnił protestu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Sp. z o. o. zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
2. a. art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji", o której mowa w powyższym przepisie, następuje już w momencie wyczerpania środków dofinansowania z uwagi na wybór podmiotu uzyskującego dofinansowanie, w przypadku gdy do wyczerpania środków dochodzi w momencie całkowitego i ostatecznego wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania oraz rozdzielenia tej kwoty środków w określonej formie prawnej, tj. zawarcia umów o dofinansowanie;
3. b. art. 53 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie aktualizacji listy projektów wybranych i umieszczenie wnioskodawcy na pierwszym miejscu z uwagi na przyznaną w wyniku weryfikacji protestu najwyższą liczbę punktów, a jednocześnie przyznanie negatywnej oceny merytorycznej projektu z uwagi na nieuwzględnienie protestu w zakresie spełniania kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami", co skutkowało wadliwym nieprzyznaniem wnioskodawcy dofinansowania, mimo że jego wniosek uzyskał najlepszą ocenę punktową;
4. c. art. 37 ust. 1 b. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a tiret rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1303/13 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych poprzez bezzasadne uznanie, że projekt Skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo jego pozytywnej oceny, tj. uzyskania najwyższej liczby punktów, w sytuacji w której nie doszło do wyczerpania środków w konkursie, a Organ nie poczynił prawidłowych i pewnych ustaleń odnośnie środków przeznaczonych na dofinansowanie;
5. d. art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawną odmowę skierowania projektu Spółki do dofinansowania ze względu na "niewystarczanie środków w danym konkursie" w sytuacji, w której przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania, zaś Projekt Skarżącej po rozstrzygnięciu protestu otrzymał najwyższą liczbę punktów uprawniającą go do dofinansowania, a na moment złożenia protestu nie doszło do alokacji środków;
6. e. art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie złożonego protestu mimo stwierdzenia przez Organ zasadności części zarzutów Skarżącej w wyniku przeprowadzenia ponownej kompleksowej oceny projektu oraz spełnienia przez przedmiotowy wniosek minimum punktowego, co powinno skutkować wydaniem uchwały uwzględniającej protest wobec tego, że projekt po ponownej ocenie uzyskał najwyższy wynik, a więc ponowna ocena była pozytywna.
7. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest.:
8. a. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie niewłaściwej oceny projektu przez ekspertów na etapie rozpoznania projektu przed złożeniem protestu i brak skorygowania przez Organ informacji mającej cechę notoryjności w ramach rozpoznania projektu, a efekcie nieprawidłowe uznanie, że planowany do realizacji terminal będzie zarządzany przez Narodowego Zarządcę Infrastruktury sieci TEN-T, i że będzie wchodził w skład sieci TEN-T, podczas gdy z lokalizacji projektu, tj. planowanego zrealizowania go w północnej części Ł., przy ul.[...], w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] B. niewłączonej do sieci TEN-T jednoznacznie wynika, że zamysłem Skarżącej było dofinansowanie projektu dotyczącego terminala zlokalizowanego poza tą siecią, co skutkowało nieprawidłową oceną projektu na etapie oceny merytorycznej projektu i w efekcie nieprawidłowym nieprzyznaniem wnioskodawcy punktów za lokalizację projektu poza siecią TEN-T;
9. b. art. 45 ust. 4 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i zawarcie rozbieżnych informacji w zakresie podstawy dokonania negatywnej oceny projektu między informacją o wynikach konkursu z dnia 12 października 2020 r. tj. wskazania, że przyczyną uniemożliwiającą wybranie podmiotu do dofinansowania jest wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel, a uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 r., w której nie wskazano na wyczerpanie środków dofinansowania;
10. c. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i nieprzeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny w szczególności w zakresie odmowy uznania zarzutu nr 1 złożonego protestu tj. spełnienia kryterium stopnia komplementarności z innymi przedsięwzięciami;
11. d. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia braku środków przeznaczonych na cel realizacji projektu wnioskodawcy, w tym brak dokonania prawidłowej oceny "pozostawania środków w konkursie", która to ocena powinna wskazywać z jednej strony jaka kwota była przeznaczona na konkurs oraz z drugiej strony jakie kwoty zostały rozdysponowane w sposób określony w art. 52 ustawy wdrożeniowej;
12. e. naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia przez organ stanowiska o niewykazaniu przez Skarżącą elementu sposobu oceny kryterium punktowego "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" w zakresie elementu "realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć", a jedynie ograniczenie uzasadnienia uchwały do zdawkowego wskazania, że w ocenie organu ten element oceny nie został wykazany, co doprowadziło w rzeczywistości do nierozpatrzenia protestu w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
13. f. art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jedynie powołanie się na opinie ekspertów, przy ocenie kryterium punktowego "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" w zakresie elementu "realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć", a jednocześnie bezkrytyczne zaakceptowanie w rozpoznaniu protestu oceny eksperckiej mniej korzystnej dla skarżącej niż uzyskanej w ramach pierwszej oceny projektu, co świadczy o nagłej zmianie stanowiska organu z dopuszczającego możliwość uzyskania w ramach tego podkryterium maksymalnej liczby punktów na wykluczające taką możliwość, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia tak istotnej zmiany stanowiska, podczas gdy przepis ten wymaga przeprowadzenia rzetelnej analizy przez samą instytucję zarządzającą, która nie może w uzasadnieniu polegać wyłącznie na opinii ekspertów oraz wskazania przyczyn, dla których instytucja zarządzająca uznaje zasadność opinii ekspertów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie.

15 grudnia 2020 r. (a więc w trakcie rozpatrywania protestu Skarżącej) podano do publicznej wiadomości (na ww. stronie internetowej) informację o zawarciu z B. Sp. z o.o. w dniu 20 listopada 2020 r. umowy o dofinansowanie projektu. Organ stwierdził, że po pierwsze Skarżąca posiadała informacje w zakresie wysokości środków finansowych zarezerwowanych na dofinansowanie projektów złożonych w ramach konkursu oraz w zakresie sposobu oraz terminu ich wydatkowania (zakontraktowania), a po drugie w momencie podejmowania uchwały w sprawie nieuwzględnienia protestu umowa o dofinansowaniu projektu złożonego przez B. Sp. z o.o. była już zawarta.

Po trzecie - co wskazano w ramach zarzutu I - analiza wysokości dostępnej alokacji nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia protestu. Organ wskazał na art. 65 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym "procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania". Organ podniósł, że w przypadku nieuwzględnienia w wyniku ponownej oceny choćby jednego zarzutu protest zostaje nieuwzględniony, tak aby pozostawić wnioskodawcy możliwość złożenia skargi do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji na wstępie wskazał, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie z 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, dalej: "ppsa"). Przepisy ppsa mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 ppsa. WSA wskazał na art. art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej określający ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinasowania. Przytoczył tez inne przepisy ustawy wdrożeniowej oraz przepisy regulaminu konkursu mające zastosowanie w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności. Zauważył, że w wyniku pierwotnej oceny projektów, projekt Skarżącej otrzymał 82,24 % punktów i został umieszczony na pierwszym miejscu listy rezerwowej. Największą liczbę punktów przyznano natomiast B. spółce z o.o. - 85,53% i projekt ten został wybrany do dofinansowania. W wyniku wniesionego przez Skarżącą protestu jej projekt otrzymał 92,11 % punktów, lecz protest nie został uwzględniony, gdyż nie uwzględniono zarzutu protestu dotyczącego ilości przyznanych punktów za kryterium nr 2. Nadto w dniu 18 listopada 2020 r. Instytucja Zarządzająca zawarła umowę o dofinansowanie projektu zez spółką B..

W ocenie WSA zwarcie przez Instytucję Zarządzającą w dniu 18 listopada 2020 r. umowy na dofinansowanie projektu z podmiotem, którego projekt nie został najwyżej oceniony (tzn. ze spółką B.), jest naruszeniem przepisu art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu I instancji nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy mimo, że projekt Skarżącej po rozpoznaniu protestu otrzymał najwięcej punktów spośród wszystkich uczestników konkursu (92,11%), nie została z nią zawarta umowa na dofinansowanie, bo taką umowę już wcześniej podpisano po przeprowadzeniu pierwszego etapu postępowania konkursowego a przed rozpoznaniem protestu. Takiego postępowania Instytucji Zarządzającej nie może usprawiedliwiać treść art. 65 ustawy wdrożeniowej. W myśl tego przepisu procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 ustawy wdrożeniowej, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

W ocenie WSA przepis ten daje wprawdzie instytucji zarządzającej uprawnienie do zawarcia umowy z wnioskodawcą, którego projekt uzyskał najwyższą ocenę bez czekania na rozstrzygniecie procedury odwoławczej, co jest uzasadnione efektywnością i szybkością wdrażania środków pomocowych, lecz nie nakazuje niezwłocznego podpisania umowy. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że przepis ten wskazuje jedynie na to, że trwanie tej procedury "nie wstrzymuje" procesu zawierania umów o dofinansowanie. Nie odnosi się więc do samych materialnoprawnych przesłanek procesu zawierania tych umów (trybu i sposobu). Jego funkcją jest jedynie ustalenie, że właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione. WSA zwrócił uwagę, że protest Skarżącej wpłynął w dniu 29 października 2020r. zaś umowę na dofinansowanie projektu ze spółką B. zawarto w dniu 18 listopada 2020 r. czyli zaledwie trzy tygodnie później podczas gdy § 9 ust.1 Regulaminu konkursu stanowi, że umowa o dofinansowanie jest podpisywana w terminie nie dłuższym niż 50 dni roboczych od daty podjęcia stosownej uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego.

W sytuacji małej różnicy w przyznanej punktacji zakończenie postępowania odwoławczego przed podpisaniem umowy byłoby zasadne i racjonalne. WSA wskazał, że wiadomo mu z urzędu z racji rozpoznawania podobnych spraw, że dotychczas instytucja zarządzająca, w sytuacji gdy wniesiono protest, z reguły wstrzymywała się z zawieraniem umów na dofinansowanie projektów do czasu zakończeniu postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lipca 2020r. w sprawie I GSK 587/20 dotyczącym sprawy o niemal identycznym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie i wyrok z 23 kwietnia 2019r. w sprawie I GSK 378/19.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na dofinansowanie projektu w postępowaniu konkursowym przeznaczono kwotę 43 077 897,75 zł zaś spółce B. przyznano dofinasowanie w wysokości 42 524 480 zł. Do rozdysponowania pozostało więc jeszcze 553 417,75 zł. Kwestię rozdysponowania pozostałej sumy reguluje przepis § 7 ust.3,4 i 6 Regulaminu konkursu. W sytuacji gdy nie została wyczerpana cała suma przeznaczona na dofinasowanie konkursu, to uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia określonego w art.61 ust.8 pkt1 a.) ustawy wdrożeniowej a nie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu Organu co do treści rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy część zarzutów protestu okazała się zasadna (dotycząca punktacji za kryteria nr 7 i 10) a część zarzutów było nieuzasadniona (punktacja za kryterium nr 2), to zdaniem WSA cały protest powinien zostać uwzględniony. Tu wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017r. w sprawie I GSK 143/17.

WSA za nieuzasadniony uznał zawarty w skardze wniosek o wydanie przez sąd rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.145a § 1 ppsa.

Zarząd Województwa Łódzkiego zaskarżył omówiony wyrok skargą kasacyjną.

Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa przez:

sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez bezpodstawne i wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu wskazanie, że "Sądowi z urzędu wiadomo, z racji rozpoznawanych podobnych spraw w tutejszym sądzie, że dotychczas instytucja zarządzająca, w sytuacji gdy wniesiono protest z reguły wstrzymywała się z zawieraniem umów o dofinansowanie projektów do czasu zakończenia postępowania odwoławczego a następnie sądowego" i brak wskazania na podstawie jakich spraw i dokumentów Sąd dokonał powyższych ustaleń, w sytuacji gdy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy takie sytuacje nie miały miejsca.

sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne i lakoniczne uzasadnienie dokonanej oceny prawnej polegające na przyjęciu, że mimo, iż w ustawie wdrożeniowej brak jest regulacji określającej jakie winno być rozstrzygnięcie organu, gdy część zarzutów protestu jest zasada, a część jest nieuzasadniona, to w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że protest powinien być uwzględniony.

sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez ogólnikowe i nieprecyzyjne wskazanie co do dalszego postępowania przy ponownym wyjaśnieniu sprawy wyrażające się w stwierdzeniu, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu" co jest niewystarczającym i nieprecyzyjnym wskazaniem co do dalszego postępowania przez organ przy ponownym wyjaśnianiu sprawy oraz uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a w konsekwencji wykonanie wskazań co do dalszego postępowania oraz brak wskazania na czym polega istotność naruszenia określona w sentencji wyroku czym naruszono także art. 153 ppsa,

1. II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, to jest:
2. 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej niepełnej i nieprawidłowej w sposób poniżej opisany w pkt. 2-7, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
3. 2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy zawarcie umowy o dofinansowane projektu w dniu 18.11.2020 r. ze spółką B. Sp z o.o. stanowi naruszenie tego przepisu w sytuacji, gdy art. 65 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania;
4. 3. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. ppsa przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy właściwa instytucja tj. IZ ZWŁ przeprowadzając wybór projektów do dofinansowania naruszyła zasadę przejrzystości i rzetelności, w sytuacji gdy w postępowaniu konkursowym dla naboru nr [...]zasad tych nie naruszono;
5. 4. art. 65 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie powinien mieć zastosowania i właściwa instytucja tj. IZ ZWŁ powinna wstrzymać się z zawieraniem umów o dofinansowanie do czasu zakończenia procedury odwoławczej, w sytuacji gdy art. 65 ustawy wdrożeniowej przewiduje takie uprawnienie dla organu;
6. 5. art. 65 w związku z przepisami art. 53-64 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że procedura odwoławcza, o której mowa w tych przepisach jest krótka i trwa nie dłużej niż 21 dni z możliwością jej przedłużenia do 45 dni, w sytuacji gdy z przepisów tych wynika, że procedura odwoławcza obejmuje także postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynika sprawy.
7. 6. art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo iż w ustawie wdrożeniowej brak jest regulacji określającej jakie winno być rozstrzygnięcie organu gdy część zarzutów protestu jest zasadna, a część jest nieuzasadniona, to w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że protest powinien być uwzględniony oraz że nie ma znaczenia, iż zarzuty dotyczące jednego z kryteriów oceny merytorycznej są nieuzasadnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy
8. 7. art. 58 ust. 1 w związku z art, 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli wnioskodawca uzyska możliwość dofinansowania to protest powinien być uwzględniony, a jeżeli nie będzie takiej możliwości to protest powinien być uznany za nieuwzględniony w sytuacji, gdy zgodnie ww. przepisami, kwestia wysokości dostępnej alokacji na ewentualne dofinansowanie projektu w ramach procedury odwoławczej nie jest przedmiotem weryfikacji w ramach rozstrzygania protestu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Organ wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ppsa i oddalenie skargi A. Sp. z o. o. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,
2. 2. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie przypomnieć należy, że podpisanie umowy o dofinansowanie projektu z wnioskodawcą, który uzyskał ostatecznie mniejszą liczbę punktów niż Skarżąca i to przed zakończeniem procedury odwoławczej wywołanej przez Skarżącą.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów postawionych przez skarżący kasacyjnie Organ jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dotyczą one naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ppsa. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione. Brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można natomiast utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 ppsa z niepodzieleniem stanowiska sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Przywołanie w uzasadnieniu bliżej niesprecyzowanych przypadków wstrzymywania się przez instytucję zarządzającą z podpisywaniem umów w trakcie procedury odwoławczej nie wpływało na spójność przedstawianych przez Sąd I instancji wywodów i nie powodowało braku możliwości oceny ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji jednoznacznie określił, że uznanie zasadności nawet części zarzutów podniesionych w proteście wpływających na zwiększenie punktacji powinno prowadzić do uwzględnienia protestu.

Również bezpodstawne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że został naruszony art. 153 ppsa. Sąd I instancji wyraźnie wskazał na konieczność uwzględnienia jego rozważań zawartych w jego uzasadnieniu, a więc dotyczących w szczególności uwzględnienia protestu ze względu na częściową zasadność zarzutów, możliwości zadysponowania pozostałymi w ramach operacji środkami.

Również zarzuty postawione przez skarżący kasacyjnie Organ jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wskazując na zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, autor skargi nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu ma na uwadze, nie wiadomo wiec czy zarzuca, że Sąd I instancji nie sprawował wymiaru sprawiedliwości, czy też nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Tak wadliwie skonstruowany przez profesjonalistę zarzut z naruszeniem art. 176 § 1 pkt 2 ppsa nie może zasługiwać na uwzględnienie. Wykonanie przez sąd administracyjny kompetencji wynikających z przepisów art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nawet gdy dochodzi do naruszenia innych przepisów prawa, nie stanowi o naruszeniu art. 1 § 1 czy § 2 tej ustawy.

Nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) pps (pkt 2 i 3 zarzutów naruszenia prawa materialnego). Sąd I instancji w ogóle nie stosował art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa, lecz orzekł zgodnie z podstawą procesową wskazaną w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej rozumianego przezeń jako przepis prawa materialnego przez błędną wykładnię, nie wskazał w istocie, na czym ten błąd wykładni miałby polegać. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez naruszenie zasad prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty i rzetelny. Ta nierzetelność przejawiała się w szczególności w tym, że zawarto umowę z innym oferentem, którego projekt ostatecznie uzyskał niższą oceną przed rozpatrzeniem protestu.

Sąd w składzie rozpoznającym podziela w pełni wyrażony w tym zakresie pogląd Sądu I instancji jak również poglądy w tym zakresie wyrażane przez różne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanych przez Sąd I instancji, a wskazanych wyżej wyrokach. Art. 65 ustawy wdrożeniowej dający możliwość zawarcia umów z wnioskodawcami wybranymi do dofinansowania (a nie nakazujący zawierania takich umów) nie może stanowić usprawiedliwienia dla pospiesznego zawierania umów z wybranym pierwotnie wykonawcą jeszcze przed oceną zasadności protestu innego oferenta, zwłaszcza przy ograniczonym limicie będących do dyspozycji środków, których może nie wystarczyć dla składającego protest w przypadku uwzględnienia protestu.

Należy zauważyć, że cała procedura odwoławcza przewidziana w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej przewiduje szczególnie szybki tryb postępowania odwoławczego, w tym sądowoadministracyjnego, co zwykle nie powinno powodować presji na zawarcie umowy z pierwotnie wskazanym beneficjentem przed zakończeniem procedury odwoławczej. Z tych samych przyczyn za nieuzasadnione należy uznać podniesione w pkt 4 i 5 zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczące art. 65 ustawy wdrożeniowej.

Nieuzasadniony jest podniesiony w pkt 6 zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wobec zasadności protestu co do oceny części kryteriów powodujących zwiększenie przyznanej protestującemu punktacji w sposób powodujący zmianę jego lokaty w stosunku do innych biorących udział w naborze, protest powinien być uwzględniony. Jak wynika z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu w wyniku rozpatrzenia protestu polega miedzy innymi na ponownej ocenie kryteriów wyboru projektu (art. 54 ust. 2 pkt 4 tej ustawy). Tak więc zmiana oceny tych kryteriów jest istotna przyczyną uznania zasadności protestu.

Nieuzasadniony jest wreszcie ostatni z podniesionych zarzutów dotyczący naruszenia art. 58 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie wykładni tych przepisów takiej, że "jeżeli wnioskodawca uzyska możliwość dofinansowania to protest powinien być uwzględniony, a jeżeli nie będzie takiej możliwości, to protest powinien być uznany za nieuwzględniony". Powołane przepisy nie stanowią przepisów prawa materialnego, lecz dotyczą kwestii proceduralnych. Przywołany wywód Sądu I instancji (zawarty na str. 5 uzasadnienia) nie został odniesiony wprost do żadnego z powołanych przepisów. Nie wpływa też na trafność zaskarżonego wyroku, na co wskazano odnosząc się wyżej do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Na istotny wpływ takiego stwierdzeni na wynik sprawy nie wskazuje też autor skargi kasacyjnej.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało skargę kasacyjną jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw oddalić na podstawie art. 184 ppsa.