Uzasadnienie
Postanowieniem z 30 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 514/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." odrzucił skargę [...] na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie naboru wniosków o wsparcie dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach dofinansowania ze środków Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, oraz zwrócił [...] kwotę 200 złotych tytułem wpisu sądowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bo nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. przedmiotów kontroli legalności administracji sprawowanych przez ten sąd. Ma ona charakter jedynie informujący o wysokości przyznanej pomocy. [...] wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły:
- a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) – zwanej dalej "p.u.s.a." poprzez niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona do sądu forma działania Prezesa Rady Ministrów nie stanowi aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i odrzucenie skargi na skutek błędnego uznania, że zaskarżona czynność nie zawiera władczego rozstrzygnięcia i nie ma indywidualnego charakteru;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 146 p.p.s.a poprzez niezastosowanie;
- d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie odnosi się wyczerpująco do kluczowych dla sprawy okoliczności, w szczególności dlaczego zaskarżona do sądu prawna forma działania administracji nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto z jednej strony wskazuje, że spośród czterech cech aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżona czynność nie spełnia jednej z nich, tj. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z drugiej zaś wskazuje np. na to, że zaskarżona czynność nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł także, że zaskarżone postanowienie ogranicza się w większości do zacytowania przepisu art. art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 569 ze zm.) – zwanej dalej "ustawa z 31 marca 2020 r.", bez odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, w szczególności tych uzasadniających, że przedmiotem skargi jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzucono także, że postanowienie opiera się na wyrwanych z kontekstu tezach orzeczeń wydanych w sprawach, które oparte są na innym stanie faktycznym.
Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:
- a) art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skierowany jest on wyłącznie do podmiotów dysponujących środkami Funduszu i podmiotu obsługującego rachunek Funduszu (Bank Gospodarstwa Krajowego) oraz że przepis ten nie stanowi gwarancji dla żadnego podmiotu otrzymania środków z Funduszu i nie tworzy materialnej podstawy żądania przez jednostkę samorządu terytorialnego przyznania finansowania, w przypadku spełnienia określonych warunków, a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych, w sytuacji gdy przepis ten był podstawą decyzji organu wobec jednostek samorządu terytorialnego, w tym skarżącego;
- b) art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. w związku z art. 165 ust. 2 i art. 16 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przytoczeniu literalnego brzmienia bez dokonania dogłębnej analizy prawnej złożonej struktury unormowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia [...] gwarantowanej konstytucyjnie sądowej ochrony;
- c) art. 65 ust. 5 pkt 1, ust. 8 i ust. 28 ustawy z 31 marca 2020 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie wynika z nich uprawnienie do wsparcia ze środków publicznych w sytuacji;
- d) art. 65 ust. 5 pkt 1, ust. 8 ustawy z 31 marca 2020 r. przez niezastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy zastosowanie tych przepisów skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem skargi i jej uwzględnieniem.
Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przede wszystkim, w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).
Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).
Pamiętać także należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota przedmiotowej czynności Prezesa Rady Ministrów nie spełnia wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji warunków uznania zainicjowanego przez Województwo sporu za sprawę indywidualną. I przede wszystkim dlatego roszczenie Województwa nie może zyskać ochrony sądowej. Kwestia formy prawnej działania Prezesa Rady Ministrów jest w tym przypadku wtórna.
Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w środku odwoławczym przepisów ustawy z 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadnie wskazano, że nie wynika z nich żadne materialnie rozumiane uprawnienie. Przepisy te nie stwarzają podstawy do wykreowania sporu o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz jedynie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie środków, które przydzielane są jednak w ramach przyjętej przez Radę Ministrów polityki rozdziału finansów publicznych. Dodać warto, że przepis art. 65 ust. 28 ustawy z 31 marca 2020 r. umocowuje jedynie Radę Ministrów do określenia w drodze aktu wewnętrznego – uchwały własnej procedury podziału i przekazywania tych środków, nie ustanawiając jednak obowiązku w tym zakresie. Innymi słowy, Rada Ministrów ma prawo dysponować zarezerwowanymi w budżecie na wskazany cel środkami budżetowymi bez podejmowania takiej uchwały, choć z pewnością potrzeba zapewnienia transparentności działań władzy publicznej sprzyja temu, by tego rodzaju uchwały były sporządzane.
Konstrukcja ta nie pozostaje w żadnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ani też prawem do sądu, bo pozostający – jak wynika z art. 65 ust.1 – 3, ust. 8 i ust. 28 ustawy z 31 marca 2020 r. – w gestii Prezesa Rady Ministrów rozdział środków publicznych należy do sfery polityki finansowej państwa, realizowanej w zakresie celów wymienionych w art. 65 ust. 5 pkt 1 – 5 ustawy z 31 marca 2020 r. Dlatego nie można zgodzić się z tezą, że złożenie wniosku przez jednostkę samorządu terytorialnego skutkuje powstaniem roszczenia materialnoprawnego o uzyskanie żądanych środków. Przyznane przez ustawodawcę uprawnienie procesowe nie może stanowić przecież samoistnego źródła uprawnienia w sferze prawa materialnego, bo w tym kierunku te sfery są nieprzenikalne. Dlatego też różni się istotnie i logicznie czynność zaskarżona od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo ta ostatnia znajduje umocowanie w bezpośrednio działającej normie prawa powszechnie obowiązującego. Nie stanowi także zaskarżona czynność aktu stosowania prawa, bo – poza szeregiem innych, pomniejszych – brakuje jej konstrukcyjnego elementu w postaci subsumcji.
A zatem, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a tym samym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ani art. 146 p.p.s.a. Zasadnie ocenił, że przedmiot skargi nie wyczerpuje żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 punkt 1 – 4 p.p.s.a. prawnych form działania administracji, choć jednocześnie dostrzec należy że zaskarżonej czynności nie podjęto w ramach sporu o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji umotywował zaskarżone postanowienie w sposób logiczny, a nade wszystko niesprzeczny z zasadami rozumowania prawniczego i podstawami systemowymi. Nie zmienia tej oceny, lecz wręcz ją wzmacnia fakt, że zamieścił w nim poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, bo te zostały dobrze dobrane ilustrując poszczególne, roztrząsane przez Sąd pierwszej instancji kwestie. Nie można zgodzić się z oceną, jakoby tezy z orzecznictwa były wyrwane z kontekstu, bez związku z rozpoznawaną sprawą, albo że uzasadnienie ogranicza się do zacytowania jednego przepisu. Gdyby rzeczywiście tak było, z pewnością polemika skargi kasacyjnej z zaskarżonym postanowieniem nie byłaby tak rozbudowana. Nie naruszył wreszcie Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 p.u.s.a., bo przepis ten ustanawia kryterium sądowej kontroli administracji, której nie sprawował, z uwagi na niedopuszczalność jej uruchomienia w odniesieniu do zaskarżonej czynności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.