Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 506/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. P. i S. P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 9 stycznia 2018 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007 – 2013.
Wyrok Sądu Wojewódzkiego został zaskarżony przez skarżących w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:
- - art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1177 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy powstał obowiązek zwrotu dofinansowania przez skarżących, co wywiedzione zostało przede wszystkim z faktu że skarżący oddali przedsiębiorstwo w dzierżawę, podczas gdy dotacja została – zdaniem skarżących – wykorzystana zgodnie z założeniami programu;
- - art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1083/2006" poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy projekt nie cechuje się trwałością, podczas gdy w ocenie skarżących analiza zgromadzonego materiału prowadzi do odmiennych wniosków, to jest że realizacja projektu nie została poddana modyfikacjom, cechowała się trwałością, a ponadto że mimo braku osobistego działania beneficjenta, zrealizowano wszystkie cele programu.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego obejmowały art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania, to jest opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie dokonano wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięto okoliczności wydzierżawienia przez skarżących hotelu, w tym chorobę skarżących, to, że dzierżawca został zapoznany ze wszystkimi wymaganiami, które miał spełniać beneficjent zgodnie z umową o dofinansowanie i aneksami, zobowiązując się do realizacji wszystkich celów projektu i projekt ten był realizowany zgodnie z jego założeniami i treścią umowy.
Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 3 "PostAdmU w związku z art. 134 PostAdmU" zobowiązujących Sąd do zbadania czy przy wykładni "zaskarżonego postanowienia" organ odwoławczy nie dopuścił się przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc związany granicami skargi w związku z art. 7 k.p.a., zobowiązującym "organ podatkowy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy" w związku z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU, zobowiązującymi Sąd "do uchylenia postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczone do oceny tychże zarzutów.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że skarga kasacyjna należy do środków prawnych o wysokim poziomie sformalizowania wyrażającym się m. in. wymaganiem precyzyjnego sformułowania podnoszonych zarzutów i ich należytego uzasadnienia.
Sporządzony w tej sprawie środek odwoławczy wymagań tych w istotnej części nie spełnia. Po pierwsze, pomimo że art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podobnie jak art. 8 k.p.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, skarżący nie wskazali którego z nich zarzucane naruszenie miałoby dotyczyć. Czyni to wskazane zarzuty nieskutecznymi. Po drugie – druga grupa podniesionych zarzutów procesowych jest niezrozumiała. Konstruując zarzuty skargi kasacyjnej skarżący – poza wspomnianą powinnością respektowania formalizmu tego pisma – jest zobowiązany do posługiwania się komunikatywnymi zwrotami języka prawniczego. W przeciwnym razie kierowane do Sądu twierdzenia i towarzyszące im argumenty okażą się nieskuteczne.
Truizmem jest wskazanie, że skarżący powinien oznaczyć czytelnie przepisy i zawierające je akty prawne, których uchybienia upatruje w zaskarżonym orzeczeniu. Jeżeli skarżący decyduje się na skądinąd pożądany, z punktu widzenia klarowności wywodu, zabieg posługiwania się skrótami aktów prawnych, to cytując je po raz pierwszy powinien dokładnie je zidentyfikować, a następnie korzystać z tych skrótów konsekwentnie. Tymczasem w tej sprawie w skardze kasacyjnej skarżący posłużyli się – bez identyfikacji aktu prawnego, o który chodzi – raz skrótem "p.p.s.a.", później "PrPostSądAdm".
Pierwszy ze skrótów stosowany jest powszechnie i bez trudności przypisać go można ustawie procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Drugi z nich stosowany powszechnie nie jest, ale można odczytać go jako "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Odkodowanie natomiast ostatniego z użytych przez skarżących skrótu "PostAdmU" nie było możliwe. Trudno domyślać się, o jaki akt prawny chodzi, zwłaszcza że towarzyszące temu skrótowi stwierdzenie, jakoby sąd administracyjny nie był związany granicami skargi pozostaje w sprzeczności z regułami sprawowania przezeń kontroli legalności.
Na uwagę zwraca także to, że w powiązaniu z zarzutami dotyczącymi przepisów ustawy oznaczonej wspomnianym skrótem wymieniono art. 7 k.p.a. (także oznaczony skrótem), który według skarżących odnosi się do obowiązków organu podatkowego. Takiej treści art. 7 k.p.a. nie zawiera, a ponadto zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja administracyjna, nie zaś postanowienie. Tymczasem istotna część zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do oceny legalności niewskazanego bliżej przez skarżących postanowienia. Tak zredagowane zarzuty uchylają się spod oceny merytorycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pozostałe zarzuty nie doprowadziły do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem decyzji zobowiązującej skarżących do zwrotu dofinansowania i ustaleń towarzyszących jej wydaniu.
Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że materiał dowodowy w tej sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów nie narusza reguł wymienionych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie było powodów do szerszej analizy powodów zawarcia przez skarżących umowy dzierżawy, dlatego że już sam fakt jej zawarcia i korzystanie z udzielonego dofinansowania przez inny podmiot uprawniał do wydania zaskarżonej decyzji. Oznaczał bowiem dokonanie przez skarżących modyfikacji podmiotowej realizowanego projektu. To skarżący zawarli umowę o dofinansowanie i to oni obowiązani byli do realizacji tego kontraktu. Zawarta umowa nie stanowiła przecież zwykłego stosunku cywilnoprawnego, ale opiewała na wydatkowanie środków publicznych i podlegała tym samym reżimowi prawnemu przepisów należących do prawa publicznego. Rodzimy ustawodawca nie zdecydował się – jak dotąd – na uregulowanie znanej dobrze innym systemom problematyki umowy administracyjnej, co komplikuje analizę zobowiązań wynikających z takiego kontraktu.
Nie ulega jednak wątpliwości, że wszelkie jego zmiany sąd dopuszczalne pod warunkiem, że znajdują oparcie w przepisach prawa. Niewystarczające jest w takim układzie powołanie się na zasadę swobody umów, bo ta w relacjach prawa publicznego może funkcjonować tylko częściowo. Skarżący nie sformułowali zarzutu błędnej wykładni, lecz wadliwego zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Z tego powodu nie ma potrzeby rozważania tego, czy zasadnie Sąd pierwszej instancji zaliczył, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, zawarcie umowy dzierżawy do okoliczności wyczerpujących przesłankę niedopuszczalnej modyfikacji inwestycji. Skoro skarżący nie podważyli tej oceny, to stwierdzenie przez organ faktu zawarcia takiej umowy było – jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku – wystarczające do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.