Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 30/18, odrzucił skargę [A] Spółki z o.o. w P. na przewlekłe prowadzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępowania kontrolnego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi wszczął [...] listopada 2017 r. kontrolę płatnika składek – [A] Spółka z o.o. w P. Skarżąca pismem z [...] stycznia 2018 r. wniosła na podstawie art. 84c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, ze zm.; dalej: u.s.d.g.) sprzeciw co do czasu trwania kontroli, zarzucając jego przekroczenie.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Decyzją z [...] marca 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli oraz zwrócił stronie wpis od tej skargi.
Sąd wskazał, że w skardze strona postawiła zarzut przewlekłości postępowania, wywodząc go z naruszenia normy art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. poprzez przekroczenie dopuszczalnego czasu trwania kontroli u skarżącej. Zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 84c ust. 15a i ust. 15b u.s.d.g.
Zdaniem WSA, przedmiotem skargi spółka uczyniła przewlekłość postępowania wynikającą z terminów podejmowania czynności na gruncie wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zaś skarżąca spółka oczekuje od organu wydania rozstrzygnięcia w trybie tej ustawy w wyniku wniesienia sprzeciwu od czynności kontrolnych.
Badając dopuszczalność niniejszej skargi, Sąd I instancji odwołał się i podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (II GPS 3/13), w której stwierdzono, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. NSA podkreślił jednak, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów k.p.a. pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu tego Kodeksu. NSA uznał, ze Rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego.
Postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy Rozdziału 5 omawianej ustawy regulują zorganizowany ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, WSA stwierdził, że art. 84c ust. 16 u.s.d.g. tylko w wąskim zakresie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia. Natomiast postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., czyli skarżone w tej sprawie, nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego, ponieważ nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy – skarżącej spółki. Postępowanie to ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego, który może w przyszłości skutkować wszczęciem wobec skarżącej postępowania administracyjnego, w którym to dopiero organ – w oparciu o ustalony w czasie kontroli stan faktyczny, rozstrzygnie o jej obowiązkach lub/i uprawnieniach. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że badana skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 86-97 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez jego niezastosowanie, skutkujące w dalszej kolejności błędnym – zdaniem skarżącej – zastosowaniem przepisu postępowania;
- 2. art. 58 § 1 p.p.s.a. i niesłuszne – zdaniem skarżącej – odrzucenie wniesionej skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W okolicznościach stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie, a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera.
Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora – w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1288/16, LEX nr 2501107). Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2073/16, LEX nr 2531102).
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają opisanych wymogów. Jej autor nie wskazał, czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Ponadto, jako zarzut podniesiono zakres przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 86-97), a zatem nie wskazano konkretnego przepisu, którego stwierdzenia naruszenia domaga się kasator. Błędne jest również wskazanie jako naruszonego przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy ta jednostka redakcyjna składa się z siedmiu punktów. Samo skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej powoduje więc, że nie mogą one zostać przez NSA uznane za zasadne.
Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było przewlekłe prowadzenie kontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej natomiast wywieść można, że jej autor kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, że postępowanie kontrolne prowadzone przez ZUS ma oparcie w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz – na mocy art. 123 tej ustawy – przepisów k.p.a., a nie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Argument ten dowodzi – w ocenie skarżącej – że postępowanie kontrolne w tej sprawie miało charakter sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie kontrolne zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2017 r. W tym dniu prokurent skarżącej spółki wyraził zgodę na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli – na podstawie art. 86 ust. 1 oraz art. 92a u.s.u.s. w zw. z art. 80a ust. 2 u.s.d.g.
Na podstawie art. 84c u.s.d.g. strona wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem art. 83 ust. 1 u.s.d.g.
Stawiając zarzut ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej, jej autor zdaje się pomijać treść art. 92a u.s.u.s., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia kontroli) do kontroli płatnika będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z przepisu tego nie wynika więc, by tryb postępowania kontrolnego regulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych był konkurencyjny względem przepisów rozdziału 5 u.s.d.g. Przeciwnie, przepisy u.s.d.g. w zakresie kontroli przedsiębiorcy mają odpowiednie zastosowanie do postępowania kontrolnego prowadzonego przez ZUS.
Wskazać także należy, ze autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób Sąd I instancji miałby zastosować przepisy art. 86-97 i art. 123 u.s.u.s. (zwłaszcza że przepisy te regulują postępowanie przed organem, a nie Sądem, a nie powiązano ich z odpowiednim przepisem p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ani jaki to by miało wpływ na wynik sprawy, skoro z art. 92a u.s.u.s. wynika obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów u.s.d.g.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dały podstaw do tego, by zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie czynności kontrolnych na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jedynie na marginesie należy wskazać, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 933/18, WSA w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ZUS w Warszawie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.