Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Ol 705/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę W. S. (dalej: skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 r. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora OR ARiMR na rzecz skarżącego 397 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności), Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach) oraz Pakietu 7 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie (wariant 7.2.2 - Konie huculskie).
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie (dalej: Kierownik BP ARiMR) przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości (łącznie 9341,20 zł). Organ wskazał, że w odniesieniu do wniosku o płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2014 r. kontrola, podczas której stwierdzono zawyżenie deklaracji powierzchni działki rolnej A deklarowanej do płatności w ramach pakietów 2 i 3 (powierzchnia deklarowana - 7,82 ha, powierzchnia stwierdzona - 6,37 ha). W związku z tym Kierownik BP ARiMR uznał, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.3 na 2014 r. wyniosła 6,37 ha.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR. Do odwołania załączył operat techniczny sporządzony przez geodetę mgr inż. J. Z. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana zgodnie z ustalonym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Zaznaczył, że w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. ustalono, iż powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach wariantu 2.3 oaz wariantu 3.1.1 wyniosła 6,37 ha. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, załączony do odwołania operat techniczny nie wniósł do sprawy nowych okoliczności, które miałyby wpływ na wysokość przyznany płatności z uwagi na to, że stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. Zarzucił w szczególności pominięcie operatu technicznego sporządzonego przez geodetę, z którego - w ocenie skarżącego - wynika, iż powierzchnia działki rolnej A, użytkowana na cele rolne, wynosi 9,9001 ha.
WSA uwzględnił skargę.
Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) ciężar udowodnienia faktu w postępowaniu toczącym się przed organami administracji w sprawie dotyczącej przyznania pomocy spoczywał na skarżącym. Natomiast stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczyło się to postępowanie, miał obowiązek m.in. wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zdaniem WSA, Dyrektor OR ARiMR nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a konkretnie tego, czy skarżący faktycznie zmniejszył powierzchnię dla działki rolnej A z zadeklarowanej 7,82 ha do 6,37 ha. Mimo przedłożenia przez skarżącego operatu technicznego sporządzonego przez geodetę, Dyrektor OR ARiMR nie skonfrontował tego operatu z własnymi ustaleniami poczynionymi podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2014 r. Sąd zaznaczył przy tym, że ustalenia z [...] kwietnia 2014 r. dotyczyły innego postępowania i nie zostały przedłożone WSA w niniejszym postępowaniu.
WSA zobowiązał Dyrektora OR ARiMR, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonał oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem operatu technicznego sporządzonego przez geodetę mgr inż. J. Z., konfrontując tenże operat z własnymi ustaleniami poczynionymi w dniu [...] kwietnia 2014 r. Ponadto WSA nakazał organowi przesłuchanie świadka mgr inż. J. Z. na okoliczność sporządzonego operatu technicznego, w szczególności na okoliczność weryfikacji PEG i czy istniały podstawy do przyjęcia, że skarżący realizował swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni zadeklarowanej we wniosku, a nie - jak to przyjął organ - na powierzchni 6,37 ha.
Dyrektor OR ARiMR złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Dyrektora OR ARiMR została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, polegającym na niepełnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, przez zaniechanie oceny przedłożonego przez skarżącego operatu geodezyjnego, podczas gdy organ w treści decyzji odniósł się do tego operatu, wskazując że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, wobec czego nie wniósł on do sprawy nowych okoliczności, które miałyby wpływ na wysokość przyznanych płatności. Dyrektor OR ARiMR wskazał przy tym, że przedmiotowy operat mógłby stanowić dowód w sprawie przyznanych skarżącemu płatności za 2013 r. decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, kiedy to ustalono powierzchnię 6,37 jako kwalifikującą się do płatności.
W uzasadnieniu Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że w toku postępowania wywiązał się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodał też, że przedłożony przez skarżącego operat techniczny mógłby stanowić dowód w sprawie przyznania skarżącemu płatności za 2013 r., zakończonej decyzją z [...] maja 2014 r., w której ustalona została powierzchnia 6,37 ha jako kwalifikująca się do płatności. Dyrektor OR ARiMR uznał, że skoro skarżący nie odwołał się od decyzji z [...] maja 2014 r., to przychylił się do poczynionych w niej ustaleń. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, ustalenia poczynione odnośnie do płatności za 2013 r. obligowały organ do zastosowania przepisów wskazujących, że płatności w kolejnych latach nie mogą być przyznane do powierzchni większych niż dotychczas, ponieważ stanowiłoby to zwiększenie zobowiązania rolnośrodowiskowego.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR, czynienie ustaleń odnośnie do powierzchni kwalifikującej się do płatności ponad poziom 6,37 ha w postępowaniu dotyczącym płatności na 2014 r. naruszałoby § 5 i § 18 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora OR ARiMR podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 ppsa).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa tj. naruszeniu, przez WSA, przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż organ nie uchybił, wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, obowiązkowi pełnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.
Organ uzasadniając swoją decyzję z [...] sierpnia 2015 r. wskazał na treść § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym "zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji". Podkreślić trzeba, że w decyzji nie powołano się na żadną z jednostek redakcyjnych stosowanego przepisu, jednak wobec zacytowania jego fragmentu uznać należy, że chodzi o ustęp pierwszy, w którym wskazano zasadę, zgodnie z którą "zobowiązanie nie podlega zmianie w trakcie realizacji" oraz wymieniono od niej wyjątki, które - jak wynika z okoliczności sprawy – nie mają tutaj miejsca. Zacytowano także część § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, według brzmienia z daty wydania decyzji I instancji (organ również tutaj nie sprecyzował w decyzji jednostki redakcyjnej przepisu), zgodnie z którym "zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.)". Wreszcie organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do powierzchni działek rolnych nie większej, niż maksymalny kwalifikowany obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. Na koniec powołał się natomiast na wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013 r., z której wynika, że powierzchnia stwierdzona wyniosła 6.37 ha (deklarowana przez rolnika – 7,82 ha). Jednym zdaniem odniósł się do dołączonego do odwołania przez rolnika operatu technicznego dotyczącego powierzchni działki, wskazując że - z uwagi, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlegało zmianie w trakcie realizacji - operat ten nie wniósł do sprawy nowych okoliczności, które miałyby wpływ na wysokość przyznanych płatności.
Nie można nie zgodzić się z WSA, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W kontekście przytoczonych w decyzji przepisów organ powinien wskazać, jaką powierzchnię objęto pierwszym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, czy i w jakim zakresie, kiedy i na jakiej podstawie stwierdzono, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe uległo zmniejszeniu – w stosunku do tej pierwotnej deklaracji. Z przytoczonego uzasadnienia nie wynika natomiast, jakie znaczenie w sprawie w kontekście cytowanego przepisu, mówiącego iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (pierwszy wniosek o przyznanie płatności skarżący złożył w 2010 r.), ma okoliczność stwierdzenia w czasie kontroli realizacji zobowiązania za 2013 r. mniejszej powierzchni jednej z działek deklarowanych również w 2014 r. Brak jest w uzasadnieniu decyzji oraz w aktach administracyjnych danych dotyczących pierwszej płatności.
Brak także jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego dowód oferowany przez skarżącego przy odwołaniu był nieprzydatny dla ustalania powierzchni kwalifikowanej w ramach płatności za 2014 r., organ nie wyjaśnił także jakie znaczenie ma kontrola realizacji zobowiązania z 2013 r., a z akt administracyjnych wynika, że raport z tej kontroli nigdy nie został do tych akt dołączony, co słusznie zakwestionował WSA. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR podał, że skarżącemu – decyzją z [...] maja 2014r. przyznano płatność za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, z uwzględnieniem powierzchni kwalifikującej się do płatności – 6,37 ha i od tej decyzji skarżący się nie odwołał. Jednak na tym etapie postępowania, dopiero przed sądem kasacyjnym, to twierdzenie należy uznać za gołosłowne. Na tę okoliczność organ nie powoływał się bowiem ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym – przed WSA, nie była ona w żaden sposób udokumentowana, a skarżący nie miał okazji się do niej wcześniej ustosunkować.
Wobec tego, że uchybienia organu dotyczyły kwestii spornej istotnej w sprawie, a więc tego, czy skarżący faktycznie zmniejszył w trakcie realizacji powierzchnię, na której było realizowane zobowiązanie rolnośrodowskowe, uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji stwierdzić należy, że WSA nie można przypisać zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa), zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym doszło bowiem do naruszenia ww. przepisu. Odmienności w prowadzeniu postępowania dowodowego w sprawach toczących się m.in. na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i ograniczone w tym zakresie obowiązki organu w porównaniem z ogólnym postępowaniem administracyjnym nie mogą być odczytywane z pominięciem zasady, że również w sprawach dopłat dla rolników organ obowiązany jest stać na straży praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). To zaś oznacza, że uzasadnienie decyzji powinno wyraźnie, w sposób zrozumiały dla rolnika, wskazywać przesłanki rozstrzygnięcia.
Materiał dowodowy, na który organ się powołuje powinien zostać zebrany w aktach administracyjnych, a jeśli jakaś okoliczność jest znana z urzędu, winna zostać zakomunikowana jednoznacznie stronie. Następnie materiał ten winien być wszechstronnie rozpatrzony, co oznacza również odniesienie konkretnych dowodów i ustalonych na ich podstawie okoliczności do mających w sprawie zastosowanie przepisów. Na niedostatki w zakresie rozważenia całości materiału dowodowego słusznie zwrócił uwagę WSA. Mając jednak na uwadze, że organ dopiero w skardze kasacyjnej powołał się na wydanie w sprawie decyzji dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, należy stwierdzić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien dołączyć tę decyzję do akt i przeanalizować jej znaczenie w sprawie. W sytuacji, w której z decyzji ostatecznej wynikać będzie, że w istocie nastąpiło zmniejszenie powierzchni, na której skarżący realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zbędne może okazać się czynienie dalszych ustaleń zleconych przez WSA.
Z tych wszystkich względów, uznając zarzut skargi kasacyjnej za bezzasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.