Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 443/19 oddalił skargę W. K. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 5 lipca 2018 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2018 rok, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. We wniosku zostały zadeklarowane działki rolne (A, B i C) do ww. płatności o łącznej powierzchni 3,34 ha. Do wniosku załączony został również materiał graficzny (2 sztuki załączników graficznych), na którym wyrysowane zostały powierzchnie deklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Stalowej Woli przyznał stronie płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2 256,24 zł w tym:
- - Jednolita Płatność Obszarowa w wysokości 1 318,97 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 214,72 zł ze względu na zastosowanie sankcji terminowych (złożenie wniosku 14 dni po terminie);
- - Płatność za zazielenienie w wysokości 885,22 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 144,10 zł ze względu na zastosowanie sankcji terminowych (złożenie wniosku 14 dni po terminie);
- - Płatność dodatkowa w wysokości 52,02 zł, wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8,47 zł ze względu na zastosowanie sankcji terminowych (złożenie wniosku 14 dni po terminie).
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Dyrektora Podkarpackiego OR ARiMR w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Organ za zasadne uznał pomniejszenie płatności z uwagi na złożenie wniosku po terminie. Wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. został złożony w dniu 5 lipca 2018 r., tj. 14 dni roboczych po wyznaczonym terminie na jego złożenie. Termin na składanie ww. wniosków w 2018 r. zgodnie z ustawą z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 21 ust. 1 i 3) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. obowiązywał do 15 czerwca 2018 r. Złożenie wniosku po terminie powoduje zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. Mając na uwadze kwoty wszystkich płatności, o które ubiegała się strona, zasadnie zostały one pomniejszone o 14 %.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddając skargę W. K. wskazał, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenianie oraz płatności dodatkowej zostały wyznaczone prawidłowo, zaś zaskarżona decyzja pod względem powierzchni uwzględnia w całości żądanie rolnika. Zatem, w ocenie Sądu, wniosek skarżącej został rozpatrzony zgodnie z jej deklaracją - a powierzchnia wynosiła łącznie 3,34 ha.
Sąd wskazał, że dopłaty są przyznawane w oparciu o system Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia Nr 1306/2013. System ten ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów.
Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają jedynie charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z ustanowionego z urzędu, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części w jakiej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. art. 135 ppsa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, w sytuacji gdy w toku prowadzonego do ich wydania postępowania administracyjnego zaniechano wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie koreluje z rzeczywistym stanem faktycznym wykazywanym przez skarżącą, a w szczególności z powierzchnią działki nr [...] i [...] uprawnioną do przyznania płatności, a w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: legalności działania, prawdy obiektywnej, pewności prawa, bezstronności, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i swobodnej oceny dowodów.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. art. 135 ppsa w zw. z art. 85 § 1 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, w sytuacji gdy w toku prowadzonego do ich wydania postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia dowodu z oględzin działek pod kątem zasadności uznania powierzchni do przyznania płatności, co umożliwiłoby ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, na który wskazywała skarżąca w swoich pismach;
- 3. art. 141 § 4 ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy i procesu rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie, a w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia oraz wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia w zakreślonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 3 Sygn. akt I GSK 1694/18 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa procesowego - nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego mianowicie naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), to należy przypomnieć, iż przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.
Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 326/06). Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć.
Sąd pierwszej instancji w sposób jasny wyraził swoje stanowisko zarówno w kwestii wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego tj. przepisów mających zastosowanie w sprawie.
W ramach zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie sformułowała szereg zastrzeżeń pod adresem postępowania dowodowego, które przeprowadzone zostało przez organy i ocenione przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z obowiązującymi zasadami. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że ustawa o płatnościach bezpośrednich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie, co nie oznacza, że strona nie może wykazać inicjatywy dowodowej.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 3 ww. ustawy wynika m.in., że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium.
Z kolei ust. 3 art. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.
Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności, jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.
W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy skarżąca samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić czy skarżąca użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.
Należy podkreślić, że na gruncie tej sprawy organ rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i wydał decyzję – co najistotniejsze – zgodnie z wnioskiem skarżącej. Próba podważenia prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy poprzez scedowanie odpowiedzialności na doradcę, który pomagał skarżącej w zredagowaniu wniosku nie może być skuteczna, gdyż to skarżąca kasacyjnie wniosek podpisała i złożyła. Z akt sprawy nie wynika również, aby wnioskująca o płatność Beneficjentka składała jakiekolwiek inne, dodatkowe informacje, które świadczyłyby o uaktualnieniu wniosku (sprostowaniu ewentualnego błędu we wniosku). Z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że za rzetelność danych we wniosku o płatność odpowiada rolnik występujący z wnioskiem (przykładowo wyrok NSA z dnia 26 maja 2010r. sygn. akt II GSK 609/09, baza orzeczeń CBOiS).
Kontrola administracyjna wniosku została na gruncie tej sprawy przeprowadzona przez organ w oparciu o system Identyfikacji Działek Rolnych. Wszystkie działki zadeklarowane przez skarżącą zostały przez organ uwzględnione zatem brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, iż przeprowadzenie kontroli na miejscu nie było w tej sytuacji konieczne. Tym samym zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej również nie podważył oceny, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W orzecznictwie zwrócono również uwagę, że sprawa o ustalenie i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu w ramach przyznanego i skonsumowanego prawa pomocy jest sprawą między tymże pełnomocnikiem a sądem, który przyznaje należne wynagrodzenie ze Skarbu Państwa. Tylko zatem konkretny pełnomocnik, niezadowolony z przyznanego mu wynagrodzenia, może składać sprzeciw od postanowienia referendarza w tym przedmiocie, a w dalszej kolejności zażalenie na postanowienie sądu.
Takie środki odwoławcze nie przysługują natomiast skarżącemu, na którego rzecz działał profesjonalny pełnomocnik (postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., I OZ 957/08, LEX nr 551911). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.