Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 601/19 oddalił skargę S. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.
Skargą kasacyjną S. B. (dalej: skarżący) zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I naruszenie materialnoprawnej normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jej niewłaściwe zastosowanie na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej i w konsekwencji mylnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły – a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość – niespełnienia przez skarżącego celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, mając na uwadze, iż zgodnie z obowiązującą wykładnią TSUE dotyczącą klauzul sztucznych warunków, warunkiem koniecznym dla uprawnionego zastosowania przez organ m.in. właśnie stanowiącej bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia organów normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. jest uprzednie wykluczenie przez organ, że dany projekt, pomimo istnienia potencjalnych powiązań pomiędzy wnioskodawcą a innymi podmiotami również ubiegającymi się o analogiczne wsparcie, przyczynił się do osiągnięcia celów danego systemu wsparcia.
Strona skarżąca nie kwestionuje przy tym bynajmniej zakresu celów ww. systemów wsparcia unijnego, zreferowanych przez WSA w Olsztynie, lecz wskazuje, że właśnie przy tak rozumianych celach, napiętnowanie prowadzonej przez nią działalności rolniczej, jako sztucznej z powodu rzekomej jej sprzeczności z ww. celami omawianych systemów wsparcia, było nieuzasadnione i doprowadziło zarówno organy jak i WSA do niewłaściwego, pochopnego zastosowania wobec strony klauzuli sztucznych warunków, zawartej w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.;
II naruszenie przez WSA norm postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na:
- 2. naruszeniu normy art. 3 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), poprzez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło jednoznaczny wyraz w fakcie samoczynnego uzupełnienia przez Sąd o dodatkowe argumenty i okoliczności przedstawionego przez organ administracji uzasadnienia zaskarżonej decyzji (por. str. 13-14 wyroku);
- 3. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a., poprzez brak dostrzeżenia przez WSA niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. na skutek błędnego rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii wymienionej w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej;
- 4. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:
- a) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) jak również art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na skutek obciążenia skarżącego wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku (por. pkt a), czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie, ze względu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy, również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku skarżącego;
- b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) a w konsekwencji art. 80 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013;
- c) art. 76 § 1 k.p.a, poprzez całkowicie niezgodne z faktami, udokumentowanymi w formie urzędowej, fałszywe twierdzenia organu, że skarżący miał rzekomo zadeklarować w urzędowej ewidencji producentów rolnych numer konta swojego pełnomocnika p. C. C., jako właściwy do przekazywania przez organ kwot płatności, o które ubiegał się skarżący, które to fałszywe twierdzenie zostało następnie bez weryfikacji powtórzone przez WSA w Olsztynie i wyraźnie podniesione w treści zaskarżonego wyroku w charakterze krytycznego dowodu na imputowany skarżącemu rzekomy brak niezależności od osoby jego pełnomocnika oraz na to, że skarżący miał stanowić jedynie sztucznie ustanowione "ogniwo pośredniczące" w pozyskiwaniu płatności dla siebie przez ww. pełnomocnika, a nie podmiot podejmujący działania samodzielnie i prowadzący działalność w zakresie przez siebie deklarowany na swój własny rachunek.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna S. B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącego kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej bądź zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Zarzucając naruszenie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, skarżący kasacyjnie podnosi, że na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez niego działalności rolniczej i w konsekwencji mylnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły – a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość – niespełnienie przez skarżącego celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, mając na uwadze, iż z obowiązującej wykładni TSUE dotyczącej klauzul sztucznych warunków, warunkiem zastosowania przepisu art. 60 ww. rozporządzenia jest uprzednie wykluczenie przez organ, że dany projekt pomimo istnienia potencjalnych powiązań pomiędzy wnioskodawcą a innymi podmiotami ubiegającymi się również o analogiczne wsparcie, przyczyni się do osiągnięcia celów danego systemu wsparcia.
Odnosząc się do tego zarzutu, na wstępie zwrócić uwagę trzeba, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, iż przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.
W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).
W konstrukcji art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1306/2013 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki wymagane do uzyskania korzyści zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 60 rozporządzenia warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz.
I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1306/2013 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która jednoznacznie przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 917/18). Tak też wyłożył wzmiankowany przepis Sąd I instancji, słusznie akceptując, jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie.
Należy przy tym przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny ustalić i udowodnić (w znaczeniu wykazać a nie w rozumieniu tego pojęcia właściwego dla postępowań karnych), wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sadu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2014r., sygn.. akt II GSK 2576/14, opublikowany w CBOiS), które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 Słynczewa (...)- opubl. www.eur-lex.europa.eu.
Dla oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia należy w pierwszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt II petitum skargi kasacyjnej). W pkt II ppkt 2 – 4 a,b,c autor skargi kasacyjnej podnosi wielokrotnie, że Sąd I instancji w sposób niezgodny z zebranym materiałem dowodowym uznał, że skarżący nie działał w sposób samodzielny i niezależny, co potwierdzać miało również ustanowienie tego samego pełnomocnika, jak w przypadku pozostałych 10 producentów i wskazanie rachunku bankowego tegoż pełnomocnika na który miały wpływać środki z działalności skarżącego. NSA stwierdza, że Sąd I instancji na podstawie materiału dowodowego sprawy nie miał podstaw do przyjęcia takiego ustalenia na podstawie podanego numeru rachunku bankowego, bo jak wynika z analizy posiadaczy kont bankowych oraz ustanowionych pełnomocnictw, S. B. korzystał z ustanowionego do prowadzenia spraw związanych z płatnościami pełnomocnika w osobie C. C., natomiast to nie jego pełnomocnik ale on był posiadaczem rachunku bankowego, którego numer podał jako właściwy dla obsługi wniosku.
Powyższe błędne ustalenie nie zmienia jednak zasadności oceny dokonanej przez Sąd prowadzonego przez organy postępowania i ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wbrew stanowisku kasatora, Sąd I instancji był uprawniony do zaprezentowania znanego mu z urzędu na podstawie prawomocnego obecnie wyroku w sprawie I SA/Ol 213/19 sposobu działania Spółki (co do której istniały uzasadnione podejrzenia o stworzenie sztucznych warunków) w roku poprzedzającym płatność w niniejszej sprawie. Kasator w uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów procesowych nie chce dostrzec, że modus operandi Spółki niczym nie różnił się w stosunku do skarżącego kasacyjnie w porównaniu z innymi producentami. Spółka przekazywała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu zaś umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie.
We wszystkich przypadkach analiza umów dzierżawy wskazywała, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty podatku rolnego, który Spółka uiszczała od całej powierzchni gruntów. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym działki ewidencyjne stanowiące własność Spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. To właśnie te ustalenia były istotne dla oceny czy osiągnięcie celu danego systemu wsparcia możliwe jest w przypadku skarżącego kasacyjnie. Nikt bowiem nie kwestionował, formalnego wyodrębnienia skarżącego jako podmiotu ubiegającego się o płatności a także prawa do pomagania uboższym krewnym.
Jednak dla dopuszczalności takich działań ustawodawca unijny stawia warunek osiągnięcia celu danego systemu wsparcia. Tym celem zaś jest konkurencyjność, której zadaniem jest zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców poprzez mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale i wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Oznacza to, że podmioty chcące skorzystać ze wsparcia powinny być od początku całkowicie samodzielne i niezależne a sama sekwencja zdarzeń prowadząca do wyodrębnienia formalnego podmiotu występującego o płatność wskazuje, że nie jest to podmiot, którego sytuacja jako małego producenta miała szanse ulec poprawie dzięki wsparciu unijnemu, w sposób całkowicie niezależny od podjętych przez Spółkę działań.
Inaczej mówiąc bez zamierzonych działań (czynności w postaci umów dzierżawy) i ich dalszej koordynacji przez A. Sp. z o.o. podmiot ten nie będący wcześniej rolnikiem aktywności tej nie podjąłby. Uzasadnieniem takiego wniosku jest również okoliczność zakończenia tej działalności niemal bezpośrednio po odmowie przyznania płatności. Zatem zaaprobowanie przez Sąd I instancji tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni zasadne. Bezpośrednim celem systemu dopłat bezpośrednich jest wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych oraz poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Na tle ustalonego, niepodważonego stanu faktycznego sprawy, nie sposób uznać, że strona, choć spełnia definicje dotyczące rolnika a jej gospodarstwo definicje gospodarstwa wynikające z art. 2 Rozporządzenia 73/2009, osiąga cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, skoro dotyczy to wyłącznie pojedynczych, tych samych osób.
Analiza całokształtu powiązań, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot.
Podsumowując, NSA nie uznaje za trafny zarzutu naruszenia przepisów procedury wymienionych w pkt II ppkt 4a -c, a wyrażających stanowisko kasatora, że Sąd nie uwzględnił okoliczności dotyczących konkretnej sytuacji skarżącego kasacyjnie.
W konsekwencji skoro zarzut wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącego kasacyjnie działalności rolniczej (pkt I petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie, to zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na koszty postępowania kasacyjnego w wysokości 240 złotych składa się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ. O kosztach tych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).