Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 1100/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) oddalił skargę K. J. (dalej: skarżąca) na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] listopada 2013 r. Rada Gminy [...] podjęła zaskarżoną uchwałę. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. dalej u.s.g.) oraz z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.).
W piśmie z.[..] lipca 2015 r. skarżąca (będąca nauczycielką w niepublicznej Szkole Podstawowej w [...], prowadzonej przez Stowarzyszenie "[...]" w [...]) wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia § 1 ust. 2 pkt 1 wspomnianej uchwały. Skarżąca stwierdziła, że uchwała ta w znacznej części pozbawia Szkołę Podstawową w [...] zagwarantowanych ustawą dotacji przyzwanych na jednego ucznia, podczas gdy szkoła ta nie różni się od publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...].
Rada Gminy nie uwzględniła tego wezwania.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na uchwałę z [...] listopada 2013 r., zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o. Stwierdziła w szczególności, że jeżeli podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego.
WSA oddalił skargę.
Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy WSA stwierdził, że Szkoła Podstawowa w [...] została [...] r. wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Wójta Gminy [...]. Szkoła ta jest zatem placówką niepubliczną, chociaż posiada uprawnienia szkoły publicznej, na co wskazuje pozytywne zaopiniowanie przez Kuratorium Oświaty w [...] wniosku Stowarzyszenia "[...]" w [...] o nadanie tej szkole uprawnień szkoły publicznej.
WSA za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o. Sąd wskazał, że przepisy te są zamieszone w rozdziale 7 tej ustawy: "Finansowanie szkół i placówek publicznych", podczas gdy zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie mają przepisy rozdziału 8 u.s.o., dotyczącego szkół i placówek niepublicznych. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała obejmuje tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej, a regulacje dotyczące takich placówek zostały zawarte w rozdziale 8 u.s.o.
Zdaniem WSA, zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień sprzecznych czy wykraczających poza upoważnienie ustawowe zawarte w u.s.o. W szczególności, uchwała ta przewiduje w § 1 ust. 2 pkt 1, że w przypadku dotacji dla szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na każdego ucznia przysługuje kwota w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę [...]. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotacja dla oddziału przedszkolnego prowadzonego w niepublicznej szkole podstawowej o uprawnieniach szkół publicznych przysługuje na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę [...]. W ocenie WSA, w postanowieniach tych przyjęto minimalne wysokości dotacji określone w art. 90 ust. 2a i 2b u.s.o., a zatem postanowienia te nie są niezgodne z tymi przepisami ustawy.
WSA wyjaśnił również, że fakt, iż placówka (szkoła, przedszkole) niepubliczna posiada uprawnienia szkoły publicznej nie oznacza, że w zakresie finansowania dotacji uznawana jest ona za placówkę publiczną. Zdaniem WSA, wskazuje na to systematyka u.s.o., w której w odrębnych rozdziałach ustawodawca uregulował zagadnienia związane z finansowaniem szkół i placówek publicznych oraz kwestie przyznawania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym. Powołując się na art. 5 i art. 7 u.s.o., WSA stwierdził, że szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej pod pewnymi, wymienionymi w ustawie warunkami. Jednakże nadanie niepublicznej szkole podstawowej uprawnień szkoły publicznej nie jest równoznaczne z przyznaniem jej statusu szkoły publicznej i co się z tym wiąże - obowiązywaniem zasad finansowania tej szkoły takich, jak w odniesieniu do szkół publicznych.
K. J. złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania:
- 1) art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o., na skutek przyjęcia, że Stowarzyszenie "[...]" w [...] jest szkołą innego rodzaju i typu niż publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę [...], w konsekwencji czego WSA błędnie przyjął, iż określenie w § 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wysokości dotacji na każdego ucznia w innej wysokości niż wydatki bieżące na jednego ucznia w placówkach prowadzonych przez tę gminę jest zgodne z regułą ustalania dotacji przyjętą w tym artykule; WSA przyjmuje bowiem jako kryterium "innego rodzaju szkoły" dla ustalenia wysokości dotacji na każdego ucznia to, jaki podmiot szkołę prowadzi, podczas gdy kryterium takie nie jest znane regulacjom u.s.o., w zakresie ustalania wysokości takiej dotacji;
- 2) art. 7 u.s.o., przez błędne przyjęcie, że kryteria, których wypełnienie stanowi uznanie szkoły za podstawową szkołę publiczną nie mają znaczenia dla ustalenia, czy szkoła jest szkołą tego samego rodzaju co publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę [...]; zdaniem skarżącej, spełnienie tych kryteriów przez szkołę podstawową prowadzoną przez Stowarzyszenie "[...]" w [...] czyni ją publiczną szkołą podstawową tego samego rodzaju co publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez Gminę [...];
- 3) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) przez zaniechanie wszechstronnego zbadania postanowień zaskarżonej uchwały, określających zasady ustalania wysokości dotacji na każdego ucznia szkoły prowadzonej przez Stowarzyszenie "[...]" w [...] pod kątem naruszenia praw z uwzględnieniem postanowień Statutu szkoły, który jest identyczny ze statutem szkół prowadzonych przez Gminę [...]; w konsekwencji WSA zaniechał zbadania, czy zaskarżona uchwała w zakresie wskazywanym przez Stowarzyszenie "[...]" w [...] jako akt prawa miejscowego jest zgodna z przepisami u.s.o., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała w szczególności, że "[...]" jako szkoła publiczna typu podstawowego i rodzajowo ogólnodostępna (przeznaczona dla osób niewymagających specjalnych metod pracy dydaktycznej) nie różni się na gruncie przepisów o finansowaniu szkół od publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę. Typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o., nie zależy od tego, czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 u.s.o., zależy wyłącznie od tego czy jednostka ta obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół prowadzi, czy nie szkołę danego typu i rodzaju.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wskazano, że opiera się ją na podstawie z pkt 2 artykułu 174 p.p.s.a., jednak zarzuty naruszenia art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 7 u.s.o. w rzeczywistości dotyczą kwestii materialnoprawnych, a nie procesowych. Błędne zaklasyfikowanie w skardze kasacyjnej zarzutów w ramach podstaw kasacyjnych samo w sobie nie pozbawia możliwości ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jednak skarga kasacyjna jest bezzasadna, a żaden z jej zarzutów nie dotyczy istoty samej sprawy - wadliwości aktu - który był skontrolowany przez Sąd I instancji.
Na wstępie wskazać należy, że w ramach ustanowionego w Polsce modelu sądowej kontroli administracji zasadnicze znaczenie ma kontrola wykonywana przez sady administracyjne (art. 2 p.p.s.a.). Przedmiotem tej kontroli są władcze działania (lub zaniechania) organów administracji publicznej, a sąd administracyjny bada – co do zasady- wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. "Przez prawo miejscowe należy rozumieć akty administracyjne generalne, zawierające normy prawne powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa, skierowane do adresatów określonych w sposób abstrakcyjny i ustalające ciążące na nich obowiązki lub służące im uprawnienia, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego i ogłoszone w sposób prawem przewidziany (...)"(Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Wydanie 2, str. 74 oraz podana tam literatura).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji przyjął, że skarga K.J. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd przyjął też, że choć skarżąca formalnie żąda stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem całej uchwały, to wskazuje wprost na wadliwość postanowień zawartych w § 1 ust. 2 uchwały.
Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej i w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134§ 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Stosownie do powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Określenie, że sąd rozstrzyga " w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpozna legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. ma zasadniczą wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą jego rozpoznanie, albowiem nie posiada on uzasadnienia. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła żadnej argumentacji odnośnie do naruszenia powołanego przepisu, w konsekwencji nie wskazała też, jaki wpływ na wynik sprawy miało jego ewentualne uchybienie. Samo sformułowanie zarzutu nie jest wystarczające dla uznania jego skuteczności. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Z kolei, wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego uzasadnienia skarga kasacyjna nie zwiera.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty tj. art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o. Zgodnie z art. 80 ust. 1 przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. W art. 79 ust. 1 wskazano zaś na przedszkola, szkoły i placówki publiczne, zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei, zgodnie z art. 80 ust. 3 u.s.o. szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Przytoczona regulacja, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, została zawarta w rozdziale 7 ustawy o systemie oświaty zatytułowanym "Finansowanie szkół i placówek publicznych" i dotyczy dotacji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego szkołom publicznym utworzonym przez podmioty niepubliczne. W tym miejscu podkreślenia natomiast wymaga, że zaskarżona i kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] w ogóle nie dotyczy dotacji udzielanych przez gminę na podstawie art. 80 ust. 3 u.s.o., lecz dotacji udzielanych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. (stanowiącego o ustalaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej), co wprost wynika zarówno z podanej w uchwale podstawy prawnej jej wydania, jak i nazwy uchwały – " w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania."
Zarzucanie w skardze kasacyjnej wadliwości określenia w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały, wysokości dotacji na każdego ucznia, polegającej na jej określeniu w innej wysokości niż przewidziana w art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jest całkowicie chybione. Tryb udzielania i rozliczania dotacji regulowanej omawianą uchwałą z założenia nie mógł odpowiadać unormowaniu z art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o., gdyż dotyczył zupełnie innej dotacji – z art. 90 ustawy tzn. dotyczącej szkół niepublicznych, zatem wskazany w zarzucie przepis nie mógł stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W istocie z omawianego zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 80 ust. 1 i 3 u.s.o. - oraz jego uzasadnienia wynika, że skarżąca kwestionuje udzielanie jej dotacji według zasad unormowanych w § 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a nie wadliwość samej uchwały w tym zakresie. Podkreślić jednak trzeba, że w tym wypadku zamierzonego skutku w postaci uzyskania rozstrzygnięcia przez sąd, wskazującego, iż określona szkoła (w tym wypadku prowadzona przez Stowarzyszenie "[...]" w [...]) powinna otrzymywać dotację w wysokości – jak dla szkół publicznych prowadzonych przez podmioty niepubliczne, nie można było osiągnąć przez zaskarżenie uchwały w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej. Czym innym jest bowiem abstrakcyjne unormowanie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego generalnych zasad dotyczących trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych dla poszczególnych kategorii placówek publicznych i niepublicznych (w tym wypadku chodziło o szkoły niepubliczne), a czym innym stosowanie tych uchwał w praktyce i udzielanie dotacji konkretnym placówkom.
Z tych przyczyn zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej uznać należało za całkowicie bezzasadny.
Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 7 u.s.o., gdyż także i ten zarzut nie został postawiony prawidłowo tzn. zgodnie z zasadami właściwego formułowania skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie podkreśla się, że wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).
Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że art. 7 u.s.o., w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, miał 7 ustępów (1 – 1d, 2 i 3), część dzieliła się jeszcze na punkty i podpunkty, zatem brak sprecyzowania, konkretnej jednostki redakcyjnej, którą autor skargi kasacyjnej uważa za naruszoną sprawia, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej uchyla się spod kontroli kasacyjnej.
Z tych też przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.