Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., o sygn. akt I SA/Gd 1462/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") uwzględnił skargę H. Ł. (dalej jako: "Strona", "Beneficjent" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 4 czerwca 2019 r., nr 8/2019, w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ - Zarząd Województwa Pomorskiego - reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, któremu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżona decyzja zawiera wady (narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.) i konieczne jest bezwzględne uzupełnienie decyzji, które to naruszenie ma charakter mającego istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej w skrócie: "P.u.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, tj. niezasadne przyjęcie, iż nie wyjaśniono w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to naruszenie ma charakter mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
W motywach skargi kasacyjnej organ zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak oceny dowodów i brak powołania się na konkretne dowody.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
- 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli w zakresie naruszenia przepisów postępowania.
3.1. Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności uzupełnienia przez skarżący kasacyjnie organ postępowania w sprawie i wyjaśnienia sprzeczności, które zdaniem WSA, spowodowały, że decyzja jest "niekontrolowalna i przedwczesna".
Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. Zarząd Województwa Pomorskiego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 marca 2019 r., którą zobowiązano Beneficjenta do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy z dnia 29 stycznia 2009 r. o dofinansowanie projektu "[...]", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej kwocie 113 939,08 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Strona otrzymała na realizację przedmiotowego projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej kwocie 132 000 zł, celem podniesienia konkurencyjności przedsiębiorstwa działającego w branży turystycznej. Zakres rzeczowy umowy obejmował wyposażenie istniejącego obiektu (m.in. w meble, sprzęt kuchenny, wyposażenie łazienek, rekuperator, wkład kominkowy, kocioł c.o., kajaki, wózki, kamizelki itp.) oraz nabycie ruchomych środków trwałych (tj. samochód, projektor multimedialny itp.).
Nieruchomość, której dotyczył projekt doposażenia, należy do żony Beneficjenta - K. Ł. i nieruchomość ta, na podstawie umowy z dnia 30 września 2006 r., została oddana Stronie w bezpłatne użyczenie, celem użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organów Beneficjent w całości wykorzystywał nieruchomość na działalność gospodarczą – usługową od października 2008 r., choć nie dysponował decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w całości przeznaczonego na cele usługowe, czym naruszył przepisy Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ uznał, że doszło do realizacji projektu w sposób niezgodny z umową i przepisami prawa krajowego. Organ powołał się na wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie z dnia 30 września 2009 r., w którym Beneficjent wskazał, iż usługi są świadczone w 5 pokojach oraz że w budynku nie ma sali konferencyjnej ani restauracyjnej.
Tymczasem w biznesplanie, stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu i umowy, Beneficjent oświadczył, iż w ofercie jest 9 pokoi na wynajem oraz sala konferencyjna i jadalnia, która docelowo miała funkcjonować jako restauracja. Jednym z elementów wyposażenia dofinansowanego w ramach projektu był projektor multimedialny, który zgodnie z zapisami biznesplanu miał umożliwić organizowanie konferencji i szkoleń. Podkreślając wykorzystywanie budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem, czyli wykorzystywanie części mieszkalnej obiektu do świadczenia usług hotelarskich, wskazano na zagrożenie osiągnięcia celów projektu (w tym odpowiednich wskaźników) oraz zachowania jego trwałości. Zdaniem organu wyposażenie zakupione w ramach realizacji projektu było rozlokowane w całym obiekcie wykorzystywanym przez Beneficjenta, zarówno na pierwszej jak i na drugiej kondygnacji, głównie zaś w jego części mieszkalnej.
Podkreślono, że Strona nie udzielała Instytucji Pośredniczącej żądanych informacji i uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji projektu zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie, co uznano za odmowę poddania się kontroli przez Beneficjenta, niewywiązywanie się z ciążących obowiązków dotyczących uzupełniania dokumentacji z realizacji przedmiotowego projektu oraz odmowę składania stosownych wyjaśnień. W konkluzji organ, badając realizację wskaźników uznał, że Beneficjent udokumentował wprowadzenie trzech spośród czterech nowych usług, dlatego przyjęto, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur.
3.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę Strony, trafnie wskazał, że uchylona decyzja została sporządzona w sposób, który w zasadzie uniemożliwia dokonanie jej kontroli, bo zawiera sprzeczności co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę jej rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał na uchybienie zasadom postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Rację ma WSA, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, że organ z jednej strony wskazuje, że budynek, w którym realizowany był projekt, był w całości wykorzystywany do prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej, a następnie twierdzi, że wyposażenie zakupione w ramach realizacji projektu rozmieszczone było głównie w części mieszkalnej budynku. Tej oczywistej sprzeczności autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, zarzucając Stronie bierność i nieudzielanie informacji. Trafnie WSA stwierdził, że "jeżeli budynek w całości wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej, to nie posiada części mieszkalnej. Jeżeli natomiast posiada część mieszkalną, to nie jest w całości wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju rozbieżności nie mogą zostać zaakceptowane". Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ powinien jednoznacznie określić powyższe istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organ nie wskazał, na podstawie jakich konkretnie dowodów ustalił okoliczności faktyczne, które uznał za istotne, w szczególności opisane powyżej wykorzystywanie budynku w części na cele mieszkalne, rozmieszczenie w części mieszkalnej elementów wyposażenia, zakupionych ze środków na dofinansowanie projektu, jakie to były konkretnie elementy i gdzie konkretnie się znajdowały. Z zakwestionowanej decyzji wynika, że wyposażenie zakupione w ramach realizacji projektu było rozlokowane w całym obiekcie wykorzystywanym przez Skarżącego, przy czym głównie w jego części mieszkalnej. Nie wiadomo jednak, na podstawie jakich dowodów poczyniono takie ustalenia, nie sprecyzowano także, jakie konkretnie elementy spornego wyposażenia znajdowały się w poszczególnych pomieszczeniach.
W tym stanie rzeczy nie sposób odmówić racji Stronie, że skoro realizacja projektu dotyczyła zakupu konkretnych ruchomości (elementów wyposażenia), to na organie ciążył obowiązek wykazania nieprawidłowości i powiązania tych zakupów ruchomości ze sposobem wykorzystywania całej nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej.
3.3. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela wątpliwości WSA w Gdańsku co do wiarygodności informacji końcowej z dnia 27 marca 2017 r. z realizacji projektu. Skoro bowiem osoby kontrolujące odmówiły podpisania powyższej informacji końcowej i złożyły wypowiedzenie deklaracji bezstronności, z uwagi na wywierane na nich przez przełożonych naciski co do wyniku kontroli, to czynność ta winna zostać co najmniej powtórzona. Co więcej okoliczności związane z odmową złożenia podpisów uznać należy z szczególnie niepokojące w zakresie prawidłowości działania organu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, dotyczącym formalnej prawidłowości późniejszego złożenia podpisów pod powyższym dokumentem przez kierownika sekcji kontroli, zastępcę dyrektora ds. wdrażania i zatwierdzenie dokumentu przez dyrektora Regionalnej Instytucji Zarządzającej, nie sposób ustalić, czy powyższe osoby były na miejscu realizacji projektu, a jeśli nie były, to na jakiej podstawie faktycznej potwierdzają ustalenia osób, które odmówiły złożenia podpisów. W skardze kasacyjnej nie podważono zasadnych zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji co do ostatecznych wyników kontroli. Dlatego na aprobatę zasługuje pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, że oparcie się na tym dokumencie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych jest dostateczną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.
3.4. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w interesie Strony w toku postępowania była współpraca z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 poprzez udzielanie żądnych informacji i poddanie realizacji projektu kontroli. W tym zakresie słusznie jednak Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że "nie wiadomo, jakich konkretnie informacji Skarżący organowi nie udzielił i dlaczego miałoby to uniemożliwić organowi przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie". W skardze kasacyjnej powołano okoliczności związane z żądaniem dokumentów dotyczących sposobu użytkowania nieruchomości, przy czym jak wyżej wykazano ustalenia organu w tej kwestii są wzajemnie wykluczające się i wytłumaczeniem tej sprzeczności nie może być tylko bierność Strony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie obalono słuszności poglądu sformułowanego w zaskarżonym wyroku, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Środki unijne podlegają bowiem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, a rolą organu jest wykazanie konkretnej "nieprawidłowości". Tymczasem organ nie dowiódł, aby ewentualne naruszenie przepisów Prawa budowlanego przez Skarżącego, dotyczące użytkowania obiektu, pozostawało w związku z zakupionymi ruchomościami.
3.5. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera konieczne elementy, to przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w motywach skargi kasacyjnej, sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, jakie elementy stanu faktycznego budzą jego wątpliwości i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do negatywnej oceny przeprowadzonego postępowania. Z kolei okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W podstawach kasacyjnych nie sformułowano wprost zarzutu z powołaniem art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., a jedynie organ podjął polemikę ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Wobec powyższego uznać należy, że zalecenia sformułowane w zaskarżonym wyroku dotyczące wyjaśnienia sprzeczności i uzupełnienia materiału dowodowego nie zostały skutecznie zakwestionowane i wymagają realizacji. Należy zwrócić szczególną uwagę na konieczność przedstawienia przez organ przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście oparcia jej na obiektywnych racjach, poparcia zbiorem argumentów, motywów, pobudek, albowiem uzasadnienie decyzji, winno być oparte na pewnej podstawie i dać się wytłumaczyć w określony sposób (por. Słownik języka polskiego, opracowanie: L. Drabik, A. Kubiak-Sokół, E. Sobol, L. Wiśniakowska, PWN 1996). Chodzi zatem o to, że organ nie tylko winien dysponować dowodami potwierdzającymi przedstawiony stan faktyczny, ale w sposób spójny i zrozumiały podjąć próbę przekonania logicznymi argumentami do słuszności swojego stanowiska.
3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzutu skargi kasacyjnej z powołaniem na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który to przepis wynikowy stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W powyższej regulacji ustawodawca wyznaczył w sposób kategoryczny treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.
3.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., które miało polegać na wadliwej kontroli uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. Powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości, uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., o sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organu administracji publicznej Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie P.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści nie odpowiadającej oczekiwaniom organu. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., o sygn. akt I OSK 2074/13). Natomiast sytuacja, w której autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego i oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia norm ustrojowych.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej za bezskuteczne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanowiskiem i oceną prawną prezentowaną przez Sąd pierwszej instancji.
- 3.8. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz Strony, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc