Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 22 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Op 379/20 odrzucił skargę E. Sp. z o.o. w G. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zastrzeżeń do protokołu kontroli w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta O. w oparciu o regulacje § 12 w zw. z § 13 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. 82, dalej: uchwala nr [...] z [...] grudnia 2017 r.), w zw. z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17), przeprowadził kontrolę w Policealnej Szkole Zawodowej nr 1 w O., dla której organem prowadzącym jest E. sp. z o.o.
Celem kontroli było sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkolę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na których przyznano dotacje oraz prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji. Okres objęty kontrolą to lata 2019 - 2020.
Ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli znalazły swoje odzwierciedlenie w treści sporządzonego po zakończeniu kontroli protokołu kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak [...]. Protokół kontroli został doręczony Spółce.
Pismem z 14 października 2020 r. Spółka wniosła umotywowane zastrzeżenia do protokołu kontroli.
Zaskarżonym pismem z [...] listopada 2020 r., działając na podstawie § 13 ust. 15 uchwały nr [...] z [...] grudnia 2017 r., kontrolujący odnieśli się do zastrzeżeń wniesionych przez stronę do protokołu kontroli nr 41/19.
Spółka wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiot skargi stanowiący nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z powołanym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd wyjaśnił, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej.
Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku).
Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.
Rozważając czy zaskarżone pismo miało charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd I instancji zauważył, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Zaskarżone pismo to nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie odniesienie się do zastrzeżeń Spółki wniesionych do protokołu kontroli nr 41/19.
WSA zaznaczył, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością faktyczną organu i nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień ani nie nakłada obowiązków. Czynności kontrolne wskazują wyłącznie na uchybienia i nieprawidłowości oraz sprowadzają się do ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie mają one też charakteru władczego skierowanego do podmiotu administrowanego. Mogą stać się podstawą do podjęcia takich władczych działań w przyszłości. Dostarczają one jedynie materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli.
Czynność polegająca na ustosunkowaniu się do zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, którą zaskarżyła strona, nie wiąże się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Jest to jedna z czynności, jakie składają się na postępowanie kontrolne, które zgodnie z § 13 ust. 17 uchwały nr [...] z [...] grudnia 2017 r., kończy się sporządzeniem przez organ kontrolujący wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie pokontrolne może prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji. Dopiero ewentualna decyzja administracyjna będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takie postępowanie zainicjuje.
W konsekwencji, ustosunkowanie się organu do zastrzeżeń wniesionych przez Spółkę, nie kształtuje sytuacji prawnej kontrolowanej jednostki i nie może być uznane za element władczej ingerencji w jej pozycję prawną. Dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem.
E. Sp. z o.o. w G. wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust 15 uchwały nr [...] z [...] grudnia 2017 r. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nietrafne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego do protokołu kontroli nie stanowi zaskarżalnej czynności administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy czynność Urzędu Miasta O. podjęta na podstawie § 13 ust 15 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2017 r. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z § 13 ust 15 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2017 r., w przypadku wniesienia przez organ prowadzący umotywowanych i udokumentowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole w przysługującym mu terminie, kontrolujący jest zobowiązany rozpatrzyć zastrzeżenia w terminie 14 dni roboczych od daty wpływu zastrzeżeń do Urzędu Miasta O., a następnie zawiadomić organ prowadzący za pośrednictwem operatora pocztowego. Skarżąca w skardze kasacyjnej upatruje naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że czynność organu, o której mowa w § 13 ust 15 uchwały, tj. w zakresie zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego do protokołu kontroli nie stanowi zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności.
Wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z pkt 1 - 3 kontroli podlegają decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej został powiązany również z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Odnosząc powyższe przepisy do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że czynności organów administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków (stwierdzenia, potwierdzenia, odmówienia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych praw lub obowiązków) podlegają kontroli sądu administracyjnego, o ile nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ratio legis tego postanowienia rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień będących przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, wyd. 2, Warszawa 2008 r. s. 59).
Dla oceny, czy zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji było zgodne z prawem konieczne jest uwzględnienie ograniczenia zakresu zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego zaskarżane akty lub czynności nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykycjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II FSK 1875/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego B.Dauter, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2011 r. s. 44 - 45) konsekwencją wskazanego uregulowania jest stwierdzenie, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu również akty i czynności, które dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, prowadzą jednak do wydania jednego z aktów wymienionych w powyższym artykule.
Późniejsza możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej, wydanej w efekcie podjętych czynności kontrolnych powoduje, że zgodność z prawem tego działania organu może być rozważana wyłącznie w ramach ewentualnego postępowania zainicjowanego skargą na tę decyzję.
Z tych przyczyn NSA uznał, że czynność polegająca na ustosunkowaniu się do zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powyższa konstatacja prowadzi również do wniosku, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie i w granicach prawa i tym samym nie narusza art. 45 ust 1 Konstytucji RP oraz zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że skarga Spółki była niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).