Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 914/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji, i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], oraz poprzedzającą ja decyzję ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] marca 2015 r. nr [...] organu w przedmiocie ustalenia M. K. (dalej określanemu jako rolnik lub skarżący)kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 i 2012 i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Sąd I instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej określany jako organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 i 2012.
Ustalił, ze decyzją z [...] grudnia 2011 r. przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w ramach pakietów 1, 3 i 8, w tym:
- - ekstensywne trwałe użytki zielone, w wariancie 3.1-Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o stawce 500 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,49 ha/rok;
- - ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.2. – Międzyplon ścierniskowy – na obszarach zagrożonych erozją o stawce 690 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,73 ha/rok;
- - zrównoważony sposób zagospodarowania, w wariancie 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania o stawce 360 zł powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,62 ha/rok.
Realizując kolejny wniosek skarżącego, organ decyzją z 6 grudnia 2012 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za zobowiązania w ramach tych samych pakietów i wariantów, co rok wcześniej. Następnie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności za 2013 r. Ostateczną decyzją (stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania) z [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Przyczyną odmowy było stwierdzenie uchybień podczas kontroli. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznanych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz [...] grudnia 2012r. zakończone decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] ustalającą skarżącemu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rolnośrodowiskowych w latach 2011 i 2012.
Rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji organ odwoławczy podkreślił,, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Tymczasem podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 26 listopada 2013 r. – 3 grudnia 2013 r. stwierdzono, że na działce rolnej Q zamiast zadeklarowanej gorczycy w międzyplonie stwierdzono 0,58 ha kapusty, 0,04 ha oziminy i 0,09 ha zaoranego. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było zastosowanie kodów pokontrolnych: W18 E (brak siewu roślin poplonowych), W21E (nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie). Wymagana okrywa roślinna występowała zaledwie na obszarze 0,14 ha.
Zatem powierzchnia stwierdzona była mniejsza niż powierzchni wymagana. Z kolei kontrola posiadania i prowadzenia przez skarżącego wymaganej dokumentacji ujawniła brak posiadania planu nawozowego. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było zastosowanie kodów pokontrolnych: S2 i S7. Dla wariantu 1.1 w raporcie z czynności kontrolnych programu rolnośrodowiskowego stwierdzono nieprawidłowości S2 – (brak planu nawozowego na działce rolnej Q i X) oraz S7-(brak bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby z określeniem zawartości P, K, Mg oraz potrzebami wapnowania gleby na działce Q i X). Organ zaznaczył przy tym, że powyższe nieprawidłowości zostały stwierdzone ostateczną decyzją o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. i są dla organu wiążące.
Odwołując się do regulacji § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania program rolnośrodowiskowy objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013.poz.361 ze zm. dalej określanego skrótem rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.). organ odwoławczy wskazał na uchybienia stwierdzone podczas kontroli w 2013 r. Ponadto wskazując na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stwierdził, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, odzyskiwanie wypłaconych kwot ma zastosowanie również do lat wcześniejszych. W oparciu o powyższe organ wskazał sposób wyliczenia kwot podlegających zwrotowi za lata 2011 i 2012. Jako podstawę zwrotu wskazał § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Organ podkreślił przy tym, że z analizy akt sprawy wynika, że najważniejszą okolicznością faktyczną istotną dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest nieprowadzenie przez skarżącego działalności rolnośrodowiskowej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem. Wskazał jednocześnie, że w gospodarstwie skarżącego po raz pierwszy do nieprzestrzegania wymogów doszło w 2013 r. co potwierdziła kontrola na miejscu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zw. z art. 7, 8, 11 i 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu uwzględnienia w ramach postępowania zarzutów skarżącego do podnoszonego przez organ nieprzestrzegania przez skarżącego wymogów wykraczających ponadpodstawowe wymagania w ramach pakietów 1-zrównoważony sposób gospodarowania, pakietu 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone, pakiet 8 – ochrona gleb i wód, a w rezultacie doprowadziło do nie wyjaśnienia przesłanki z art. 18 ust. 1 w/w rozporządzenia,
- - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji dotknięte było brakami uzasadniającymi jej uchylenie,
- - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia za prawidłowe argumentacji i oceny organu pierwszej instancji i prowadziło do powielenia błędów postępowania pierwszoinstaancyjnego,
- - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu na który wskazywał skarżący, a to pomylenia działek, podczas gdy w rzeczywistości w 2013 r. była uprawiana cała powierzchnia ujęta w planie rolno środowiskowym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.) decyzję organów obu instancji stwierdził na wstępie, że organy rozpatrując sprawę oparły się na ustaleniach ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2014r., w której stwierdzono uchybienia w realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. Podkreślił przy tym, że ta decyzja, stanowiąca dokument urzędowy, pozwala na wniosek, że w 2013 r. doszło do nieprawidłowości w niej stwierdzonych. Jak bowiem wynika z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Wydając zatem zaskarżoną decyzję, organ był związany decyzją z 17 listopada 2014 r. Nadto zarzuty skarżącego związane z nieprawidłowo ustalonym stanem faktycznym odnoszą się w istocie do tej decyzji, nie zaś do decyzji zaskarżonej skargą. Wreszcie rozpoznając skargę, sąd nie jest uprawniony do kontroli decyzji z dnia 17 listopada 2014r., gdyż nie mieści się ona w granicach rozpoznawanej sprawy. Tym samym nie może ustosunkować się do zarzutów przedstawionych w skardze i zmierzających do wykazania, że w 2013 r. nie doszło do nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego programu rolnośrodowiskowego.
Dalej sąd zaznaczył, że spór sprowadza się w istocie do oceny, czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, w szczególności zaś art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz.U.UE Seria L z 2011r. nr 25, poz.8 ze zm. – dalej rozporządzenie nr 1698/2005), który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można jednak, jak stwierdził sąd, interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, gdzie prawodawca unijny wskazał, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.
Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Odczytując łącznie oba wyżej zacytowane ustępy art. 18, sąd doszedł do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi w ramach wsparcia pobranych należności i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Artykuł 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011 daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie.
Niemniej normę tą, jak wskazano powyżej, należy odczytać w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu, który należy uznać za normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. W zakres tej normy kompetencyjnej wchodzi również możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (....) (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały natomiast uregulowane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. To właśnie przepisy tego rozporządzenia stały się wyrazem implementacji m.in. art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji daje państwu członkowskiego podstawę prawną do domagania się zwrotu dotacji za lata wcześniejsze i to bez konieczności implementacji tego przepisu do porządku krajowego. Z drugiej jednak strony w ust. 2 tego przepisu, ustanowiono dla państwa członkowskiego możliwość modyfikacji tego uprawnienia poprzez wskazanie kryteriów, którymi dane państwo powinno się kierować określając zakres zwracanej pomocy. Polski ustawodawca wykorzystał możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w ust. 1 obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze.
Tymczasem organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść ust. 2 i nie zbadał, czy w regulacjach krajowych, nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust.
2. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano na § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przepis ten ma przy tym kilka jednostek redakcyjnych, które przez organ nie zostały podane. Zatem podstawa prawna decyzji, w ocenie sądu I instancji, została podana niewłaściwie. W uzasadnieniu decyzji zacytowano ust. 1 i ust. 2 tego przepisu, czyli należy przyjąć, że stanowiły one podstawę orzekania przez organ I instancji. Organ odwoławczy w podstawie decyzji nie powołał żadnego przepisu rozporządzenia, zaś w jej uzasadnieniu powołał zarówno § 38 ust. 1 i 2, jak również § 39, nie powołując jednak żadnej jego jednostki redakcyjnej, poza ust. 6, który w przedmiocie zwrotu odsyła do przepisów o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nie wyjaśnia on, która z sytuacji wymienionych w tym paragrafie została wzięta pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Dalej sąd stwierdził, że nie można przyjąć, iż stwierdzone w danym roku niezachowanie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej automatycznie prowadzi do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze, czyli w przypadku skarżącego za lata 2011 i 2012. Stwierdzenie uchybień opisanych w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia środowiskowego z 2013 r. powoduje, co wprost wynika z tego przepisu, zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, czyli roku ujawnienia nieprawidłowości. Wynika to w szczególności ze sformułowania "w danym roku", które zostało użyte w treści tego przepisu. Sankcja administracyjna ma zatem zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy, organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości.
Ograniczenie sankcji jedynie do danego roku, znajduje natomiast swoje umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej we wcześniej cytowanym art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Z tych też powodów rozstrzygnięcie organu nakładające obowiązek zwrotu przyznanej dotacji za lata wcześniejsze było wadliwe, gdyż nie uwzględniało treści § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Z kolei interpretując § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ust. 1 zostało wskazane, iż płatność podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Natomiast w ust. 2 pkt 1) możliwość żądania zwrotu płatności następuje wówczas, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu. Pozostałe przypadki opisane w tym paragrafie, biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji nie miałyby zastosowania, a to z uwagi na rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości w 2013 r. Prawodawca krajowy realizując kompetencję przyznaną mu w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, wprowadził odpowiednie przesłanki, których spełnienie powoduje konieczność zwrotu wypłaconych świadczeń za lata wcześniejsze.
W związku z powyższym, organ wydając zaskarżoną decyzję, powinien wykazać, że skarżący również w latach 2011 i 2012 nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jak wskazano bowiem powyżej, w ust. 1 wprowadzono przesłankę, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania, czyli w niniejszej sprawie również we wcześniejszych latach występowały uchybienia stwierdzone w niniejszej sprawie w 2013 r. Jeżeli natomiast we wcześniejszych latach skarżący realizował prawidłowo program rolnośrodowiskowy, nie można mu zarzucić, że całe zobowiązanie nie było realizowane, lecz jedynie, że nie było częściowo realizowane, czyli nie było realizowane w 2013 r. Również w § 39 ust. 2 pkt 1) zawarte jest stwierdzenie, że rolnik nie przestrzega żadnych warunków. Jeżeli natomiast skarżący w latach wcześniejszych przestrzegał warunki do których był zobowiązany, nie można domagać się zwrotu za te wcześniejsze lata, gdyż częściowo warunki były przestrzegane.
Kończąc sąd I instancji nakazał organowi przy wykładni prawa materialnego wzięcie pod uwagę, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1698/2005 należy odczytywać łącznie z ust. 2 tego przepisu i odnajdzie normę prawną w krajowym porządku prawnym, która reguluje kwestię zwrotu środków z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w uprawie rolnej i ma zastosowanie do skarżącego. Ponadto, jeżeli organ ustali, że skarżący ma obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń, należycie uzasadni decyzję poprzez dokładne wskazanie, jakie warunki miały być utrzymane oraz jakimi dokumentami skarżący miał się legitymować.
Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wywiódł organ odwoławczy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu na podstawie art.. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:
- I. przepisów postępowania tj. art. 145 §. 1 pkt. 1 lit.a-c P.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego,
- II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:
- a) § 38 ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten reguluje tylko zmniejszenie płatności na dany rok i tym samym wyłącza możliwość zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe ze względu na niezachowanie wymogów dla poszczególnych pakietów podczas gdy przepis § 38 ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. odnosi się tylko do zmniejszenia płatności przyznanej w danym roku, lecz nie do zwrotu płatności uzyskanych za lata ubiegłe, co w tym przypadku reguluje § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.;
- b) § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 3 oraz załączników nr 3 i 7 do rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że w nieprzestrzegania przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów nie ma żądania zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe podczas gdy w/w przepisy określają możliwość,
- c) niezastosowanie art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr.1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich DZ.Urz UE z 21.10.2005 r.) dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego, poprzez przyjęcie, że określone w decyzji uchybienia stwierdzone w danym roku nie mogą skutkować zwrotem środków uprzednio już otrzymanych, gdyż nie miały miejsca w uprzednich latach, podczas gdy wymogi zobowiązania rolnośrodowiskowego wiążą stronę w całym okresie jego trwania, a sankcją ich niedochowania jest zwrot otrzymanych płatności określonych w decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez NSA naruszenia tylko przepisów prawa materialnego o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi
Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.
Argumenty na poparcie zarzutów organ zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł jej oddalenie, podzielając stanowisko sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Z kolei skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Zatem przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku oraz wobec postawionych sądowi I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego istota sporu dotyczy prawidłowości podstawy prawnej wydanych w rozpoznawanym przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.
Sąd I instancji zauważył, że kwestie zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz, że ten przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, gdyż przepis ten ma charakter ramowy. Jego stosowanie w konkretnej sprawie wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2018 r. sygn. II GSK 1310/16 stwierdził, że wprawdzie rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny“ oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich.
Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).
Zgodnie z art. 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:
- a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub
- b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Według art. 18 ust. 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
W treści przytoczonych przepisów brak jednakże wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.
Wobec powyższego uprawnione jest stwierdzenie, że - mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (tak też NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 365/17).
Na gruncie prawa krajowego zwracanie pomocy, podobnie jak jej przyznawanie reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 28 tej ustawy pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Z kolei w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).
Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.
Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi").
Gdy organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające obowiązek zwrotu.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, iż stwierdzenie uchybień opisanych w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia środowiskowego powoduje, co wprost wynika z tego przepisu, zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, czyli roku ujawnienia nieprawidłowości. Wynika to w szczególności ze sformułowania "w danym roku", które zostało użyte w treści tego przepisu. Sankcja administracyjna ma zatem zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. W tej części stanowisko sądu zasługuje na aprobatę. Następnie sąd stwierdził, odnosząc to do realiów niniejszej sprawy, organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości.
Dalej sąd I instancji zaznaczył, że w ust. 1 § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zostało wskazane, że płatność podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Natomiast w ust. 2 pkt 1) możliwość żądania zwrotu płatności następuje wówczas, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu. W związku z powyższym, organ wydając zaskarżoną decyzję, powinien wykazać, że skarżący również w latach 2011 i 2012 nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego. Bowiem w ust. 1 wprowadzono przesłankę, że rolnik nie realizuje całego zobowiązania, czyli w niniejszej sprawie również we wcześniejszych latach występowały uchybienia stwierdzone w niniejszej sprawie w 2013 r. Jeżeli natomiast we wcześniejszych latach skarżący realizował prawidłowo program rolnośrodowiskowy, nie można mu zarzucić, że całe zobowiązanie nie było realizowane, lecz jedynie, że nie było częściowo realizowane, czyli nie było realizowane w 2013 r. Również w § 39 ust. 2 pkt 1 zawarte jest stwierdzenie, że rolnik nie przestrzega żadnych warunków. Jeżeli natomiast skarżący w latach wcześniejszych przestrzegał warunki, do których był zobowiązany, nie można domagać się zwrotu za te wcześniejsze lata, gdyż częściowo warunki były przestrzegane.
Przytoczona regulacja § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie uzależnia zwrotu płatności od tego by nieprawidłowość stwierdzona w decyzji odmawiającej płatności rolnośrodowiskowej lub ją zmniejszającej występowała wcześniej, w latach objętych postępowaniem o zwrot płatności. W przepisie tym wskazano, za jakie konkretnie nieprawidłowości, w realizacji 5-letniego zobowiązania następuje zwrot płatności przyznanych za lata wcześniejsze.
Kryteria zwrotu, zakres sankcji z uwzględnieniem trwałości i zakresu nieprawidłowości zostały jasno określone w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przy czym w § 39 ust. 1 tego aktu przewidziano sankcje zwrotu płatności, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 grudnia 2017 r. sygn. kat II GSK 336/16, § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik" nie spełnia inny warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania
To oznacza, że organ musi ustalić, czy i które ze stwierdzonych nieprawidłowości w realiach wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego odpowiada i jakiej przesłance określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia. Organ musi zatem wykazać, z jakich powodów stwierdzane nieprawidłowości przesądzają o niewykonalności całego zobowiązania.
Powyższe dowodzi, że rozstrzygnięcie sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Trafna jest konkluzja sądu, że nie można w sposób jednoznaczny uznać, która z sytuacji wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego została wzięta pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zatem zasadnie nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy zajęcie przez organ jednoznacznego stanowiska w tej kwestii.
Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w pkt II lit. a i b petitum skargi kasacyjnej nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, pomimo częściowo błędnego stanowiska sądu I instancji.
Stosownie bowiem do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem z tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
Innymi słowy, jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego sądu.
Za chybiony należy uznać zarzut niezastosowania przez sąd I instancji art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem prawa, a jedynie ocenia, czy organ, który wydał zaskarżoną decyzję prawidłowo zinterpretował, bądź prawidłowo zastosował normę prawa materialnego. Sad |I instancji nie dokonał interpretacji zaskarżonego przepisu, nie wypowiedział się także w kwestii zastosowania go przez organ. Zatem nie mógł go naruszyć.
Podobnie nie jest zasadny zarzut naruszenie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit.a-c P.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. polegający na uwzględnieniu skargi pomimo braku naruszenia prawa procesowego, prawa materialnego, czy braku podstaw do wznowienia postępowania nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 P.p.s.a. Powyższe przepisy jako przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia.
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Zatem w powyższym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie prawa, które nie jest podstawą skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 P.p.s.a., a tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Tym bardziej, ze nie został uzasadniony.
Rozpoznając zatem w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184. in fine P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.