Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 816/15, oddalił skargę J. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2014 r. J. P. złożył wniosek o przyznanie wskazanej wyżej płatności na 2014 r., deklarując działki rolne do jednolitej płatności obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 96,52 ha.
W dniach [...] lipca 2014 r. oraz [...] sierpnia 2014 r. w gospodarstwie strony przeprowadzone zostały kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz kwalifikowalności upraw dla danej grupy płatności, z przebiegu których sporządzono protokoły dla sprawy obszarowej i dla sprawy rolnośrodowiskowej. W raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni dla działek rolnych A,B,E,EE i I zastosowano kod pokontrolny DR 50, który oznacza, że granice uprawy wykraczają poza granice działki/działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Na podstawie danych geograficznych, zawartych w raporcie z kontroli na miejscu, powierzchnie działek ewidencyjnych zostały poddane weryfikacji w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku czego powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) została zaktualizowana. Na podstawie kontroli administracyjnej wniosku oraz jego załączników graficznych stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością (JPO) wyniosła 90,62 ha wobec deklarowanej 96,52 ha.
Strona wniosła zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych, ale w sprawie rolnośrodowiskowej, a nie jednolitej płatności obszarowej, choć w zastrzeżeniach odniosła się również do kwestii wykonywania pomiarów działek (określenia granic działek rolnych J,H,I na działkach strony oraz granic działek rolnych A,B na działkach syna D. P.), podnosząc, że nieprawdą jest, jakoby wskazywała granicę pomiędzy plantacjami swoimi i syna, a inspektorzy określili granicę nieprecyzyjnie oraz generalnie ustalenia przez kontrolę powierzchni działek innej niż zmierzonej przez geodetę. Mimo tego, że w sprawie płatności obszarowej strona nie wniosła formalnie zastrzeżeń, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu pismem z dnia [...] września 2015 r. odniósł się szczegółowo do zastrzeżeń wnioskodawcy oraz przekazał kopie raportów w zakresie kwalifikowalności powierzchni wraz z płytą CD.
Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR podtrzymał poczynione ustalenia i szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń (pismo z dnia [...] września 2014 r.). W dniu [...] października 2014 r. ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik wnioskodawcy wniósł do Biura Kontroli na Miejscu o ponowne przeprowadzenie kontroli, która miałaby na celu ponowne zweryfikowanie stanu faktycznego ustalonego w raporcie z czynności kontrolnych, załączając do tego wniosku kopię pisemnego wyjaśnienia przyczyn niepodpisania raportu z czynności kontrolnych oraz kopię opinii dr inż. M. A. F., dotyczącej oceny stanu fitosanitarnego drzew owocowych jabłoni domowej na plantacji J. P. i D. P. W odpowiedzi Kierownik Biura Kontroli na Miejscu podtrzymał raport z czynności kontrolnych, nie znajdując podstaw do ponownego przeprowadzenia kontroli.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał J. P. płatności na rok 2014 w wysokości 70 968,65 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO), która wynika z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 11 574,39 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz przyznał stronie kwotę 1 338,31 zł z tytułu zwrotu dyscypliny budżetowej.
Organ I instancji wskazał – odnośnie do wszystkich działek zgłoszonych we wniosku – powierzchnię deklarowaną, stwierdzoną w oparciu o kontrole na miejscu, wykryte nieprawidłowości oraz powierzchnię zatwierdzoną po kontroli administracyjnej. Ostatecznie stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością (JPO) wyniosła 90,62 ha wobec deklarowanej 96,52 ha. Organ podkreślił, że wskazana wyżej powierzchnia kwalifikująca się do płatności została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Ponadto przy jej ustaleniu uwzględniono także wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przy zastosowaniu stawki jednolitej płatności obszarowej za 1 ha przewidzianej na rok 2014 prawidłowo wyliczył na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni stwierdzonej – 90,62 ha w kwocie 71 794,77 zł, pomniejszając ją o dwukrotną różnicę stwierdzonego błędu. Kwota płatności JPO została ponadto pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa przez organ I instancji, wskazując iż raporty z kontroli zostały sporządzone i doręczone prawidłowo. W związku z zarzutem dotyczącym sporządzenia protokołu z czynności urzędniczych (kontrolnych) po ich wykonaniu, a nie w trakcie, organ ten wskazał, iż sposób autoryzacji i przekazania raportu z czynności kontrolnych jest również zgodny z obowiązującymi przepisami. Za niezasadny organ uznał zarzut sporządzenia raportu z czynności kontrolnych w biurze Oddziału Regionalnego, gdyż jeśli jego sporządzenie wymaga wykonania większej ilości dodatkowych obliczeń, to jest on sporządzany w Biurze Kontroli na Miejscu.
Zdaniem organu, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR podkreślił, że połączenie działek rolnych należących do tej samej grupy płatności (C i D, E i I, F i G) w trakcie pomiarów przez inspektorów terenowych nie ma wpływu na ich sumaryczną powierzchnię, a tym samym na wielkość zmniejszeń. Ponadto spośród wyżej wymienionych działek – na działkach D, E, I inspektorzy stwierdzili wyłączenia stanowiące tereny zabagnione, porośnięte drzewami i krzewami, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli na miejscu. Stwierdzonym wyłączeniom obszarów w danym roku z produkcji odpowiada kod błędu: "Zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania", który stanowił podstawę do zmniejszenia powierzchni kwalifikowanej, uprawnionej do płatności.
Organ II instancji podkreślił również, że przy ustalaniu granic z działkami innego producenta, wskazanie granicy działki przez rolnika jest tylko jednym z wielu elementów, które brane są pod uwagę przy określeniu granic działki rolnej. Deklaracja położenia granic działki jest każdorazowo porównywana z sytuacją zastaną na działce na dzień kontroli oraz z istniejącymi tam uprawami i innymi elementami odniesienia, a także posiadaną ortofotomapą oraz z załącznikami graficznymi, będącymi integralną częścią wniosku o płatność, na których rolnik określa granice deklarowanych działek. Dyrektor wyjaśnił, że granice rozdzielające działkę B D. P. z działką H deklarowaną przez stronę wyznaczono, biorąc pod uwagę wszystkie dostępne załączniki, mapy, jak również wskazane przez skarżącego jej położenie.
W ocenie organu II instancji strona nie przedstawiła dowodów mogących podważyć ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym ustalenia granic upraw i powierzchni działek rolnych oraz w zakresie zweryfikowania zadeklarowanej uprawy na działkach rolnych, dokonanego w kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. P. na powyższą decyzję, stwierdzając, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.
WSA nie uwzględnił zarzutów skargi w zakresie prawidłowości ustalonej przez inspektorów kontroli powierzchni poszczególnych działek oraz rozległości i stanu uprawy na nich stwierdzonej. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono, że na terenie całej plantacji nie są wykonywane zabiegi uprawowe i pielęgnacyjne, a produkcja rolna nie jest prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej w czasie kontroli na miejscu, jednoznacznie świadczy o tym, że wykoszone były międzyrzędzia, lecz w rzędach zabiegi takie nie były skutecznie wykonywane – były one porośnięte wieloletnimi chwastami (ostrożeń polny, bylica pospolita, rumianowate, kobylak, trawy). Sad nie owocuje.
Ustaleń tych nie podważa, zdaniem Sądu I instancji, opinia dr inż. M. A. F. (wykonana na zlecenie skarżącego), dotycząca stanu fitosanitarnego drzew jabłoni domowej, gdyż jej przedmiotem było określenie stopnia ich porażenia przez organizmy szkodliwe (choroby i szkodniki) oraz ich wpływ na zdrowie człowieka. Przedmiotem zainteresowania organów była zaś przede wszystkim kwestia utrzymywania obsady drzew, które mają spełniać wymagania określone przepisami prawa oraz prowadzenia sadu w sposób zgodny z dobrą kulturą rolną (wykonywanie zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, z zachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby). Samo określenie stopnia porażenia drzew przez choroby i szkodniki, i to po okresie przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie ma wpływu na wynik sprawy.
Dalej Sąd podkreślił, że ustalenie przez inspektorów terenowych granic i powierzchni spornych działek rolnych nastąpiło na podstawie ortofotomapy, załączników graficznych, będących integralną częścią wniosku o płatność i wskazania granicy przez skarżącego, który uczestniczył w czynnościach. Jeśli chodzi o działkę H należącą do skarżącego i kwestionowanie przez niego ustalenia przebiegu granicy z działką B, należącą do D. P., WSA wskazał, że powierzchnia tej działki została ostatecznie zatwierdzona w zakresie powierzchni deklarowanej przez stronę, co wynika z tabeli znajdującej się w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Natomiast poszczególne granice między działkami mogły mieć inny przebieg niż w załączniku graficznym do wniosku, skoro w stosunku do wszystkich deklarowanych działek zastosowano szereg nieprawidłowości, również szczegółowo przedstawionych w tabeli.
Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie przepisów regulujących płatności rolne nie można utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w rezultacie kontroli. Działka rolna i działka ewidencyjna to odrębne pojęcia, służące innym celom. W rozumieniu przepisów regulujących płatności rolne działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna natomiast – to wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. O zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza aktualne jego wykorzystanie, nie zaś rolnicze przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Płatności przyznawane są do powierzchni działek rolnych, a nie ewidencyjnych.
Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zaktualizował powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą wymienionych w decyzji działek rolnych, zaś łączną powierzchnię 90,62 ha działek kwalifikujących się do wnioskowanej płatności ustalił na podstawie map, z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów) według tzw. systemu LPIS, stosownie do treści art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.
Jednocześnie za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące ograniczenia powierzchni działek rolnych w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatność w wyniku dowolnego i nieprecyzyjnego określenia ich granic, zwłaszcza że – jak wyjaśnił – to producent rolny, który ubiega się o przyznanie płatności, musi znać granice deklarowanych do tych płatności działek rolnych. To on odpowiada za prawidłowe złożenie wniosku i utrzymanie zadeklarowanych działek rolnych w odpowiedniej kulturze rolnej.
WSA podkreślił ponadto, że postępowanie przed organami ARiMR w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym niejako zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasada udzielania informacji.
W świetle powyższego WSA wskazał, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń – ani w zakresie ustalonego przez organ ustalenia powierzchni i granic działek rolnych, ani stanu tych działek w zakresie utrzymania uprawy zgodnie z zasadami prawidłowej kultury rolnej i zgodnie z normami.
Sąd I instancji uznał, że w rozpoznanej sprawie organy dopuściły jako dowód wszystko to, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe, zeznania przesłuchanych na wniosek strony świadków: osób biorących udział w kontroli na miejscu, wykonujących prace polowe w sadzie, zeznań strony oraz M. A. F. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy uznały za kluczowy dowód w sprawie raport z czynności kontrolnych na miejscu, który ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. W sytuacji, kiedy rolnik nie zgłosił we właściwym trybie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w sprawozdaniu z kontroli na miejscu, mimo że był prawidłowo o takiej możliwości pouczony, a także przy braku właściwej inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli sprawozdanie z kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że:
- a) działki rolne J. P. zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej nie mają powierzchni płaskiej, a silnie pofałdowaną, co istotnie zwiększa ich powierzchnię;
- b) powierzchnia działek skarżącego została ustalona dowolnie i nieprecyzyjnie oraz łącznie dla kilku działek rolnych (dla działek C i D, E i I, F i G) oraz obiektywnie nieprawidłowe określenie granicy działki H J. P. na odcinku sąsiadującym z działką B innego rolnika (D. P.) i w konsekwencji nieprawidłowe określenie powierzchni poszczególnych działek rolnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów.
Jego zdaniem Sąd I instancji w sposób bezkrytyczny, powierzchowny i sprzeczny z wiedzą powszechną oraz materiałem dowodowym przyjął za prawidłową weryfikację działek rolnych nieuwzględniającą np. pofałdowania terenu, zwiększającego powierzchnie pola. Ponadto skarżący zarzucił nieprawidłowe działanie kontrolerów, poprzez łączne zliczanie powierzchni działek. Strona podnosi również, że granica działki rolnej H na styku z działką B innego rolnika (D. P.) została wytyczona źle.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego – zdaniem skarżącego kasacyjnie –naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy, na których w sprawie niniejszej oparto skargę kasacyjną, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności – na wstępie zwrócić uwagę należy na wadliwość skonstruowania podstaw kasacyjnych, co zasadniczo utrudnia merytoryczną ich ocenę. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej, nie polega zatem na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Treść zarzutu pozwala jednak uznać, że w istocie zmierza on nie tyle do kwestionowania prawidłowości interpretacji powołanych przepisów p.p.s.a. i k.p.a., lecz do podważenia ustaleń faktycznych sprawy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do poszczególnych przepisów, objętych podstawą kasacyjną trzeba też wskazać, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega kwestii, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w żaden sposób przepisu tego nie mógł naruszyć.
Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. należy przypomnieć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że "postępowanie w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej odbywa się zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdzie ustawodawca określił, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć dla wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu (art.3) zostało ustanowione, iż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."
WSA prezentował stanowisko, ze wobec brzmienia powołanych przepisów zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie są zasadne.
Pogląd ten jest w pełni trafny i znajduje jednoznaczne poparcie w treści przytoczonych regulacji.
Podkreślić w tym miejscu należy, że pojęcia "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a. nie można jak podkreślił z naciskiem Sąd I instancji utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazana wyżej regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Organy obu instancji z tych obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, wbrew stanowisku skarżącego, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Powielanie wadliwego zarzutu skargi (co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – niemających zastosowania w sprawie) w podstawach skargi kasacyjnej – bez choćby twierdzenia, że pogląd Sądu I instancji w tym przedmiocie jest nietrafny i bez uzasadnienia, z jakich względów z wywodem Sądu I instancji strona wnosząca skargę kasacyjna się nie zgadza – jest niezrozumiałe i tym samym nie może być skuteczne.
Nie można zatem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jest wyłączone.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
Pierwszy z powołanych przepisów, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie jednakże zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych okoliczności (pofałdowania terenu oraz innego, zdaniem skarżącego, przebiegu granicy między działkami H i B) i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarżący swoją aktywność procesową ograniczył istotnie do gołosłownych zarzutów kwestionujących ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego tak co do nieprawidłowej, w jego ocenie, powierzchni ani granic działek, ani też stanu tych działek w zakresie utrzymania uprawy zgodnie z zasadami prawidłowej kultury rolnej i zgodnie z normami.
W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia przyjmując że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Postanowienie o kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiącego wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).