Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2730/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja Gospodarstw Rolnych" wpłynął do Agencji 27 stycznia 2011 r. Pismami z 14 maja i 13 września 2011 r. skarżący został poinformowany o tym, że z uwagi na limit finansowy przeznaczony na realizację tego rodzaju pomocy jego wniosek będzie podlegał weryfikacji w terminie późniejszym, zgodnie z kolejnością. Formularz aktualizacyjny wniosku o przyznanie pomocy wpłynął do Agencji 22 października 2014 r. Zdaniem Agencji, wniosek zawierał uchybienia i wymagał uzupełnienia, do czego skarżący został wezwany. Wezwanie zawierało pouczenie o konsekwencjach w postaci odmowy przyznania pomocy, jeżeli w zakreślonym przez organ terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nie zostanie doręczony żaden z brakujących dokumentów/żadne z wyjaśnień. Wezwanie zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi (żonie) skarżącego 29 grudnia 2014 r. termin do uzupełnienia braków wniosku upływał zatem 12 stycznia 2015 r. Skarżący uzupełnił braki wniosku 13 i 15 stycznia 2015 r., czyli po upływie terminu.
Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2015 r. ARiMR poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy finansowej, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu) oraz § 14 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 298 ze zm.; dalej: rozporządzenie).
Skarżący pismem z 2 marca 2015 r. wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa.
Pismem z 27 kwietnia 2014 r. Agencja poinformowała skarżącego, że nie dopatrzyła się naruszenia prawa i przedstawiła argumentację faktyczną i prawną potwierdzającą zasadność swego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że działania podjęte przez organ były prawidłowe. Złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy nie był kompletny, w związku z czym skarżący został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków wniosku. Za bezsporne Sąd uznał, że skarżący nie uzupełnił braków wniosku w zakreślonym przez organ, czternastodniowym terminie. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył stosowne wyjaśnienia i brakujące dokumenty z uchybieniem terminu przewidzianego dla tych czynności.
Sąd podkreślił, że w sprawie zastosowanie mają (na zasadzie wyjątku) przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) dotyczące doręczeń. Zdaniem Sądu doręczenie wezwania 29 grudnia 2014 r. żonie skarżącego, jako dorosłemu domownikowi, w rozumieniu art. 43 k.p.a, należy uznać za skuteczne. Kwestia ustroju majątkowego nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak i wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące świąt i innych dni wolnych od pracy, które ograniczały możliwość uzupełnienia braków wniosku w zakreślonym przez Agencję terminie.
W ocenie Sądu, możliwości skarżącego nie przekraczało uzupełnienie przynajmniej jednego z braków wniosku, np. złożenie wyjaśnień, w terminie. W świetle powyższego organ prawidłowo stwierdził, że wezwanie do uzupełnienia braków doręczone zostało skutecznie skarżącemu 29 grudnia 2014 r. Trafnie również wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że 14-dniowy termin na uzupełnienie wniosku przez skarżącego upływał 12 stycznia 2015 r. W terminie tym skarżący nie dokonał żadnych uzupełnień wniosku. Warunki do przyznania pomocy zostały wskazane w rozporządzeniu, a jednym z nich było usunięcie przynajmniej jednego z braków wniosku w wyznaczonym w wezwaniu czternastodniowym terminie, zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
W świetle tego przepisu, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że pomimo skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania do usunięcia braków, skarżący w zakreślonym przez organ terminie, o którym mowa w § 14 ust. 3 rozporządzenia, nie usunął żadnego z braków wymienionych w wezwaniu. Wystąpiły zatem przesłanki przewidziane w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu w związku z § 14 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, uzasadniające odmowę przyznania pomocy finansowej, o której mowa we wniosku skarżącego wszczynającym postępowanie w sprawie.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości a także zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- • niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu określonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 21 sierpnia 2014 r (Dz. U. z 2014 r., poz 1137) i błędne przyjęcie iż skarżącego obowiązywał 14-dniowy termin do uzupełnienia wniosku, a nie termin 21-dniowy, co skutkowało niezasadną odmową przyznania pomocy;
- • naruszenie art. 2 Konstytucji ustanawiającego zasadę nieretroakcji przepisów prawnych lex retro non agit poprzez bezpośrednie zastosowanie § 14 ust. 3 w brzmieniu określonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 21 sierpnia 2014 r (Dz. U. z 2014 r., poz 1137) w trakcie wszczętego wcześniej postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z tego przepisu zasady lex retro non agit, w związku z błędnym przyjęciem 14-dniowego (a nie 21 dniowego) terminu do uzupełnienia wniosku.
Podniesione zarzuty nie znajdują oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.
W czasie rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy treść § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia uległa zmianie. W dacie złożenia wniosku (tj. 27 stycznia 2011 r.) ust. 3 tego przepisu brzmiał: "Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy.", a ust. 4: "Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie:
- 1) żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy; przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio;
- 2) wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy."
Natomiast, w dacie wezwania do usunięcia braków wniosku (tj. 16 grudnia 2014 r.) ust. 3 tego przepisu brzmiał: "Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy.", a ust. 4: "Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie:
- 1) żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy; przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio;
- 2) wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy."
Tak więc termin do usunięcia braków wniosku uległ skróceniu z 21 do 14 dni.
Zmiana ta weszła w życie 4 września 2014 r. (§ 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. poz. 1137).
Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego "Do spraw dotyczących przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:
- 1) na podstawie wniosków o przyznanie pomocy zawierających zapotrzebowanie na środki nieprzekraczające wysokość limitu wojewódzkiego na dzień 23 lipca 2014 r. stosuje się przepisy rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem:
- a) § 14 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wymienionego w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem,
- b) § 17 rozporządzenia wymienionego w § 1, którego nie stosuje się;
- 2) na podstawie wniosków o przyznanie pomocy zawierających zapotrzebowanie na środki przekraczające wysokość limitu wojewódzkiego na dzień 23 lipca 2014 r. stosuje się przepisy rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, z uwzględnieniem warunków i trybu określonych w § 3-5."
Oznacza to, że od 4 września 2014 r. dalsze procedowanie nad wnioskiem strony z 27 stycznia 2011 r. wymagało zastosowania § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia w nowym brzmieniu, nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Z kolei nieusunięcie braków wniosku w terminie przewidzianym tym przepisem powodowało konieczność zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 14 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, co wiązało się z kolei z obowiązkiem poinformowania wnioskodawcy (w formie pisemnej) przez podmiot wdrażający o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy.
W stanie sprawy wezwanie organu do usunięcia braków wniosku zostało doręczone stronie 29 grudnia 2014 r., na podstawie z art. 43 k.p.a., a zatem 14-dniowy termin upływał z dniem 12 stycznia 2015 r. W terminie otwartym do usunięcia braków strona nie usunęła żadnego ze wskazanych w piśmie braków. Organ pismem z 23 lutego 2015 r., na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 14 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, poinformował stronę o odmowie przyznania pomocy. Zatem za niezasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia.
W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z tego przepisu zasady lex retro non agit. Zasada ta stanowi, że nie należy stanowić norm prawnych (w tym także norm intertemporalnych) nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń powstałych przed wejściem w życie tych norm. Od tej zasady można odstąpić, gdy wymagają tego względy sprawiedliwości społecznej, albo gdy chodzi o modyfikację prawa podmiotowego na korzyść obywateli.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wykładni jest przepis procesowy, a z przepisu intertemporalnego wynika, że nowe brzmienie § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych do 4 września 2014 r., co należy uznać za dopuszczalne. Zmiana ta odnosi się bowiem do spraw w toku, a więc takich, co do których prawa strony w zakresie przyznania pomocy nie zostały jeszcze ukształtowane.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).