Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 975/21, w punkcie 1 oddalił skargę M. W. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ) z 16 sierpnia 2021 r., nr 202/2021, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wieluniu z 28 maja 2021 r., nr 2/2021/ONW, oraz w punkcie 2 przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona, a zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
- - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zbadanie skargi jedynie w granicach jej podstaw i zarzutów, podczas gdy Sąd powinien wyjść poza granice skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę i zaaprobowanie stanowiska, że ustalone w sprawie okoliczności faktycznie nie dawały podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę naruszenia przez orzekający w sprawie organ administracji prawa procesowego, przejawiające się w szczególności brakiem dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji zaaprobowania wadliwie ustalonego stanu faktycznego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn uznania, że choroby skarżącego nie uzasadniały przyjęcia braku winy w uchybieniu terminu.
Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz autora skargi kasacyjnej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.
Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie dowodu z: (-) kserokopii wypisu z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy z dnia 21 lutego 2022 r., (-) kserokopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 lutego 2022 r., (-) kserokopii skierowania do pracowni tomografii komputerowej z dnia 3 marca 2022 r., (-) kserokopii wyniku badania, (-) kserokopii informacji dla lekarza kierującego z dnia 31 maja 2021 r., (-) kserokopii zaświadczenia z dnia 27 maja 2021 r., (-) kserokopii zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 maja 2021 r., (-) kserokopii zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 stycznia 2022 r. na okoliczność stanu zdrowia skarżącego. Dowody te zdaniem skarżącego są istotne dla sprawy i mogą one mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a ich przeprowadzenie nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu niniejszej sprawy.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku dowodowego i zasądzenie od strony na rzecz Dyrektora OR ARiMR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).
Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a ponadto postawiono je w sposób, który sprowadzić się musi do konkluzji, że podstawy kasacyjne powołane przez skarżącego – poddane analizie przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie spełniają wymogów konstrukcyjnych z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami w ramach precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonywać w tym obszarze żadnych modyfikacji.
W powyższym kontekście zwrócić uwagę należy, że w treści niniejszej skargi kasacyjnej nie powołano treści art. 174 p.p.s.a. i nie wskazano jednoznacznie, czy poszczególne zarzuty kasator wiąże z naruszeniem prawa materialnego (pkt 1), czy procesowego (pkt 2). Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że ustawodawca – w pierwszym przypadku – wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś w drugim – jeżeli naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że są one niezasadne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty te dotyczą w zasadzie naruszeń przepisów postępowania. Podkreślenia jednak wymaga, że zarzuty te w istocie odnoszą się do kwestii oceny zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (w tym względzie organ orzekł odmownie postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r., nr 200/2021, zaś WSA w Łodzi wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 973/21, oddalił skargę od tego postanowienia), a nie do kwestii oceny zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tego odwołania. Tymczasem, co jest niesporne, przedmiotowa skarga kasacyjna złożona została od wyroku WSA w Łodzi z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 975/21, w którym oceniano legalność postanowienia organu z 16 sierpnia 2021 r., nr 202/2021, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarga kasacyjna nie zawiera zatem żadnego zarzutu, który by się odnosił do powyższych rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu.
Zauważenia też wymaga, że strona w niniejszej skardze kasacyjnej nie kwestionuje prawidłowości doręczenia jej decyzji a także, że odwołanie zostało złożone przez nią z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Podniesione zarzuty, jak wskazano już wyżej, są natomiast tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej w sprawie I GSK 788/22, które odnoszą się do kwestii zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wieluniu z 28 maja 2021 r., nr 2/2021/ONW.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie również wskazać, że nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 936/17, podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – oddalił.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie – w myśl art. 254 § 1 i art. 258–261 p.p.s.a. – Sąd I instancji po złożeniu przez pełnomocnika stosownego wniosku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.