Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 961/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi D.G. i A.G. (dalej powoływani także jako "zobowiązani", "skarżący"), oddalił ich skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej powoływany także jako "DIAS", "organ odwoławczy") z dnia 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżących, zaskarżając ten wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. zwana dalej jako "u.p.e.a.") - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności nałożonego na stronę obowiązku, ani też wymagalności tego obowiązku, w odniesieniu do argumentów opartych na okolicznościach, które miały miejsce przed wystawieniem tytułu wykonawczego w sytuacji kiedy nieistnienie obowiązku stanowi przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.u.s.") w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskutek doręczenia upomnień oraz tytułów wykonawczych w 2008 r. doszło do zawieszania biegu terminu przedawnienia egzekwowanych należności w sytuacji kiedy wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. może spowodować zawieszenie terminu przedawnienia, który rozpoczął już swój bieg a nie może spowodować zawieszania terminu przedawnienia który rozpoczął swój bieg dopiero w dniu 1 stycznia 2012 r.
- 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie doszło do przedawnienia należności w sytuacji kiedy przedawnienie nastąpiło z upływem dnia 31 grudnia 2017 r.;
- 4) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 roku co do tych samych należności, które były dochodzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2008 roku co jest niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym a naruszenie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wobec skarżących dokonywane były czynności egzekucyjne na podstawie wadliwych czynności materialno-prawnych;
- 5) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 § 1 i 7a § 1 u.p.e.a. poprzez nie dokonanie żadnej czynności egzekucyjnej od dnia 31 października 2008 r. do dnia 16 kwietnia 2019 r. mającej na celu wyegzekwowanie należności, pomimo iż skarżący posiadali majątek podlegający egzekucji i nie ukrywali majątku, oraz poprzez nie przekazywanie informacji dotyczących czynności egzekucyjnych i innych czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, a także zdarzeń mających wpływ na egzekwowany obowiązek zapłaty należności pieniężnej a naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem należności zostały powiększone o odsetki a ponadto skarżący zostali wprowadzeni w uzasadnione w danych okolicznościach przekonanie o przedawnieniu należności w związku z zaprzestaniem ich dochodzenia przez okres 11 lat;
- 6) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie wnikliwej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżących w postaci zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lutego 2004 r. o niezaleganiu na ten dzień z zapłatą składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, zestawienie korekt DRA za rok 2007 na okoliczność istnienia nadpłat dokonanych za okres objęty postanowieniem, protokołu z kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2007 r. potwierdzeń przelewów na okoliczność rozliczenia się z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz pisma ZUS z dnia 23 marca 2000 r. złożonego na okoliczności złożenia korekty deklaracji za miesiąc styczeń 2000 r. w marcu 2000 r., wbrew wytycznym co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, III Wydział z dnia 3 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 85/20 a naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dowody te świadczą o niezaleganiu skarżących wobec ZUS;
- 7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest ZUS (Dz.U. Nr 78, poz. 465) polegające na jego niezastosowaniu i nie poinformowaniu skarżących o sporządzonych lub skorygowanych z urzędu dokumentach ubezpieczeniowych oraz o danych wprowadzonych lub skorygowanych bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek;
- 8) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nie wyjaśnienie różnicy w kwotach zaległości wskazanych na tytułach wykonawczych o numerach od [...]1 do [...]2 od [...]3 do [...]4 oraz od [...]5 do [...]6 w porównaniu do należności wskazanych w tytułach wykonawczych wystawionych w dniu 16 kwietnia 2019 r. o numerach od [...]7 do [...]8, tym samym postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej a naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wpływa na wysokość należności skarżących.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik skarżących zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca rozwinęła zarzuty kasacyjne oraz argumenty na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, DIAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11).
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a część za nieskuteczne.
Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznał jednak, zważywszy na specyfikę procesową w jakiej zawisła przedmiotowa sprawa, że zasadnym będzie w pierwszej kolejności odnieść się łącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego dotyczących przedawnienia dochodzonych należności publicznoprawnych, a dopiero w dalszej kolejności do pozostałych zarzutów naruszenia tak przepisów prawa procesowego jak i materialnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach postępowania kasacyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 961/21 oddalający skargę skarżących na postanowienie DIAS z 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 85/20, którym to Sąd uchylił poprzednio wydane postanowienie w zaskarżonej części (utrzymującym w mocy postanowienie organu pierwszej instancji), która to kwestia ma kluczowe znaczenie w sprawie, a którą w ogóle pomija autor skargi kasacyjnej w stawianych zarzutach kasacyjnych i podnoszonej argumentacji.
Wskazany wyrok Sądu pierwszej instancji z 3 kwietnia 2020 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, wobec czego przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem stron postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98; dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych - a także sądów - oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 r. z. 4, poz. 63). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia DIAS oraz wyroku WSA w Łodzi, uwzględnić należy także treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie. Organ oraz sąd ponownie orzekający w sprawie, związany jest więc wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez sąd i nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.
Podobny skutek może ponadto wywołać zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego, ciążącym na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiła, nie wskazuje na nią także autor skargi kasacyjnej.
Oznacza to, że zadaniem Sądu pierwszej instancji ponownie orzekającego w niniejszej sprawie było skontrolowanie czy DIAS zastosował się do oceny prawnej, zaleceń i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 85/20.
W powyższym wyroku WSA w Łodzi uznał m.in. za prawidłowe stanowisko DIAS, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, w zakresie wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s., dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi z 31 października 2008 r. o numerach: od [...]1 do [...]2, od [...]3 do [...]4, od [...]5 do [...]6 oraz niezasadności argumentacji skarżących w zakresie podniesionego zarzutu przedawnienia należności. WSA w Łodzi zaznaczył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo ocenił kwestię biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności i okoliczności skutkujących jego zawieszeniem.
Sąd wskazał jednocześnie, że w sprawie pozostaje bezsporne, że skarżącym doręczono 19 listopada 2008 r. tytuły wykonawcze z 31 października 2008 r., a ponadto wcześniej (w dniu 1 października 2008 r.) upomnienia wzywające do uregulowania zaległych należności z tytułu składek.
W świetle tak jednoznacznego stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 85/20 oraz braku istotnej zmiany stanu prawnego i faktycznego w sprawie, ocena prawna w tym zakresie jest wiążąca zarówno dla DIAS ponownie rozpoznającego wniosek skarżących o umorzenie postępowania egzekucyjnego, Sądu pierwszej instancji wydającego kontrolowany w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wyrok, ale także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie sprawę, co wynika z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Wskazane przepisy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej.
Odnosząc powyższe do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i postępowania dotyczących przedawnienia dochodzonych przez ZUS należności (zarzuty nr 2, 3 i 5) stwierdzić należało, że nie mogły one odnieść oczekiwanych skutków. Jak wskazano powyżej, z uwagi na związanie zarówno organu, Sądu pierwszej instancji jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego uprzednio wydanym wyrokiem WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 85/20 nie mogły podlegać ponownej weryfikacji kwestie związane z liczeniem terminu przedawnienia, skutecznością jego zawieszenia czy też brakiem aktywności organu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Ocena prawna, dotycząca zarówno zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jak i zastosowanym w sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów u.s.u.s. w zakresie przedawnienia dochodzonych od skarżących należności wyrażona we wskazanym wyroku WSA w Łodzi była wiążąca również dla sądu kasacyjnego w świetle art. 170 p.p.s.a. i nie mogła być oceniana ponownie w niniejszym postępowaniu.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należało uznać je za niezasadne.
W zarzucie nr 6 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 153 p.p.s.a. polegający na niedokonaniu wnikliwej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżących, potwierdzających niezaleganie przez skarżących wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z płatnością poszczególnych składek, co nastąpiło wbrew wytycznym co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 85/20. Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazanym wyrokiem WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 85/20, uchylając wcześniejsze postanowienie DIAS, zalecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy analizę dołączonych przez skarżących do zażalenia dokumentów, w szczególności zaświadczenia ZUS z 24 lutego 2004 r. o niezaleganiu na ten dzień z zapłatą składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, fundusz pracy i FGŚP, zestawienia korekt DRA za rok 2007 na okoliczność istnienia nadpłat dokonanych za okres objęty postanowieniem organu egzekucyjnego, protokołu kontroli ZUS z 30 listopada 2006 r. oraz potwierdzenia przelewów na okoliczność rozliczenia się przez skarżących z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy ponownie rozpoznając sprawę wywiązały się z powyższych zaleceń, nie naruszając art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia DIAS z 13 sierpnia 2021 r., (str. 12-13 uzasadnienia) w sposób szczegółowy wynika analiza poszczególnych dokumentów przedłożonych przez skarżących oraz argumentacja, dlaczego ich treść nie miała wpływu na zasadność wystawienia tytułów wykonawczych 31 października 2008 r. Organ odwoławczy w tym zakresie dodatkowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, żądając od organu ZUS szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżących w złożonym zażaleniu. Kwestia ta została także poddana ocenie Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego przedmiotową skargą kasacyjną wyroku (str. 22-24 uzasadnienia), który słusznie uznał, że w tym zakresie organy w sposób dokładny ustaliły stan faktyczny przyjmując istnienie obowiązków wynikających z wystawionych tytułów wykonawczych.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, mając na uwadze charakter i istotę dokumentu jakim jest zaświadczenie, że zmiana sytuacji faktycznej i prawnej mającej miejsce po jego wydaniu skutkuje, że może być ono nieaktualne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej de facto polemizują z przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem co do poszczególnych dokumentów i rozliczeń skarżących z ZUS, jednakże nie przedstawiają żadnych dokumentów czy dowodów, wskazujących że przyjęte przez organy stanowisko jest błędne.
Skarżący w zarzutach nr 4 i 8 skargi kasacyjnej zarzucają organom jak i Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a.– poprzez prowadzenie postępowania na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 r. co do tych samych należności, wobec których zostały wystawione tytuły wykonawcze w 2008 r. oraz nie wyjaśnienie różnicy pomiędzy ujawnionymi kwotami zaległości wskazanymi w tytułach z 2019 r. w porównaniu z tytułami z 2008 r. Również te zarzuty należało uznać za niezasadne.
Odnosząc się do powyższych kwestii, wyjaśnić skarżącym należy, że z akt sprawy wynika, że w kwietniu 2019 r. zostało rozliczone konto płatnika składek (skarżących), ustalając nowe rachunki bankowe należące do skarżących i podjęto czynności zmierzające do wyegzekwowania zaległości powstałych w wyniku nieopłacania obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne ujętych w tytułach wykonawczych wystawionych 31 października 2008 r. Skutkiem tegoż rozliczenia było wystosowanie zawiadomień z 16 kwietnia 2019 r. i 22 maja 2019 r. w odpowiedzi na które, skarżący złożyli wniosek (po sprecyzowaniu) o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 31 października 2008 r. Z treści pisma (k. 101 akt adm.) wynika, że w 2019 r. zostały nadane nowe numery tytułom wykonawczym wystawionym w 2008 r. jedynie ze względów technicznych i księgowych. Starym numerom tytułów wykonawczych od nr [...]1 do [...]5 zostały nadane nowe od nr [...]7 do [...]8 jednakże w dalszym ciągu odnosiły się one do tych samych wierzytelności.
Tym samym nie można zgodzić się ze strona skarżącą, że w sprawie było prowadzone postępowanie na podstawie nowo wystawionych tytułów wykonawczych z 2019 r., bowiem z akt sprawy wynika, że mamy do czynienia z jednym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wystawionych 31 października 2008 r., których numeracja została jedynie zaktualizowana z przyczyn technicznych. Powyższe znajduje potwierdzenie w sentencji kwestionowanych postanowień, zarówno organu pierwszej instancji z dnia 23 grudnia 2020 jak i organu odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2021 r.
Wskazać także należy, że z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy kwotami ujętymi w tytułach wykonawczych wystawionych w 2008 r. i w 2019 r. mogły uleć zmianie kwoty należności z tytułu płatności poszczególnych składek za dane okresy rozliczeniowe, szczególnie że w okresie tym skarżący składali korekty deklaracji i dokonywali wpłat, które były rozliczane zgodnie z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to, wskazane rozbieżności, czy też brak precyzyjnego wyjaśnienia przez organy ich źródła, względem poszczególnych tytułów wykonawczych, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a jedynie naruszenia w takim stopniu przepisów postępowania, może być skutecznym zarzutem kasacyjnym w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 u.p.e.a.) a nie ocena zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 u.p.e.a.).
Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne dotyczące istnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi z 31 października 2008 r. nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie zasady praworządności i zaufania do organów władzy publicznej, przy braku zarzutów naruszenia zasady prawdy obiektywnej i oceny zgromadzonych dowodów, skarżący nie przedstawili żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, a dotyczącego odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (za wyjątkiem omówionych wcześniej zarzutów dotyczących przedawnienia), stwierdzić należało, że również one nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, dotyczących naruszenia art. 29 § 1 i art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazać przede wszystkim należy, że art. 29 § 1 u.p.e.a. nie mógł w sprawie zostać naruszony, bowiem dotyczy on wyłącznie badania dopuszczalności egzekucji, a ta okoliczność w sprawie nie była sporna. Art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji).
Powyższe kwestie nie były sporne w niniejszej sprawie, bowiem podstawą wystawienia tytułów wykonawczych z 31 października 2008 r. były zaległości powstałe w wyniku nieopłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne, których obowiązek opłacania wynikał z mocy prawa. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że egzekucja administracyjna w realiach niniejszej sprawy była dopuszczalna. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, szczególnie w postępowaniu którego przedmiotem jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. Kwestia ewentualnego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym może mieć znaczenie jedynie w postępowaniach dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (art. 33 § 2 u.p.e.a.), ale nie w postępowaniu którego przedmiotem jest umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 u.p.e.a.).
Słusznie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 242/19, w którym przyjęto, że skoro zarówno w art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i w art. 59 § 1 tej ustawy sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji z racji na wykonanie obowiązku, to sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. byłoby umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę. Do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na realizację obowiązku dochodzi jedynie w sytuacji, gdy nastąpiło ono przed wszczęciem tego postępowania, a nie w jego trakcie (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut nr 7 – naruszenia § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest ZUS polegające na jego niezastosowaniu i nie poinformowaniu skarżących o sporządzonych lub skorygowanych z urzędu dokumentach ubezpieczeniowych oraz o danych wprowadzonych lub skorygowanych bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek, bowiem został on nieprawidłowo sformułowany. Wskazać w tym zakresie przede wszystkim należy, że zarzucony § 24 ust. 1 rozporządzenia dotyczy obowiązków informacyjnych ZUS względem płatnika składek, a zatem nie ma charakteru materialnego lecz procesowy.
Zatem niewywiązywanie się przez ZUS z obowiązku szczegółowego poinformowania skarżących, na poczet jakich zaległych należności dokonuje zaliczenia dokonywanych przez skarżących wpłat, autor skargi kasacyjnej winien powiązać z naruszeniem konkretnych przepisów u.s.u.s. (np. art. 47 u.s.u.s.) oraz przepisów postępowania, a nie zarzutem naruszenia prawa materialnego polegającego na jego niezastosowaniu. Dlatego też, powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Reasumując, w świetle powołanych wyżej argumentów należy uznać, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie dopuścił się zarzucanych przez skarżących uchybień, co czyni skargę kasacyjną niezasadną.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.