Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 81/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 599/20 oddalił skargę [...] na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z siedzibą w Olsztynie z 28 sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...]- dalej: strona, skarżąca, Spółka lub wnioskodawca - 16 grudnia 2019 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014 – 2020 w ramach konkursu Osi priorytetowej – Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur [...]. Celem projektu badawczo-rozwojowego dotyczącego innowacyjnego domu na wodzie było nawiązanie współpracy z jednostką badawczo-rozwojową, zakup usług badawczo-rozwojowych od takiej jednostki, zaprojektowanie, wykonanie i wdrożenie domu na wodzie w innowacyjnej technologii mineralnych materiałów kompozytowych.

Wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację warunków formalnych i został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej.

W wyniku oceny merytorycznej Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wniosek nie spełnia kryteriów obligatoryjnych merytorycznych zerojedynkowych: numer 1 "[...]" oraz numer 8 "[...]". W informacji o negatywnej ocenie projektu wskazano, że na podstawie analizy wniosku i biznesplanu oraz wyjaśnień strony dotyczących sfinansowania wkładu własnego, uznano, iż wnioskodawca nie posiada potencjału finansowego do zrealizowania projektu. Wnioskodawca nie posiada wystarczających środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, a zaplanowana w projekcie pożyczka jest niewiarygodna z uwagi na możliwości pożyczkowe potencjalnego pożyczkodawcy.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca (IP) poinformowała, że projekt otrzymał negatywną ocenę merytoryczną z powodu niespełnienia ww. kryteriów.

Orzekając na skutek protestu skarżącej Warmińsko-Mazurska [...] w piśmie z 28 sierpnia 2020 r. poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu, podtrzymując argumentację zawartą w informacji o negatywnej ocenie projektu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe uzyskanie dofinansowania przez projekt. Wnioskodawca przedstawił wyciągi bankowe od ewentualnych pożyczkodawców i został wezwany do przedłożenia historii wskazanych rachunków bankowych za okres od 1 maja do 24 lipca 2020 r. Ponieważ pożyczkodawcy odmówili okazania historii rachunków, dokonano ponownej weryfikacji złożonych dokumentów aplikacyjnych celem ustalenia możliwości finansowych spółki do zrealizowania projektu. Skarżąca została wezwana do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez pożyczkodawcę kwoty [...]zł. Spółka okazała wyciągi bankowe pożyczkodawców na łączną kwotę [...] zł. Organ uznał te środki za niewystarczające na sfinansowanie projektu, gdyż pożyczkodawcy te same środki wskazali do sfinansowania innych projektów, które będą realizowane w tym samym czasie i gdzie łączny wkład własny wynosi [...] zł. Z analizy wyciągów bankowych wynika, że występujące różnice wskazane przez wnioskodawcę w przedłożonych w różnych datach wyciągach bankowych, świadczą o wypływie środków pieniężnych i dlatego uznano kryterium merytoryczne ogólne (obligatoryjne) zerojedynkowe nr 8 "trwałość projektu" za niespełnione.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Olsztynie podkreślił, że ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; dalej: ustawa wdrożeniowa).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 3 Regulamin konkursu nr [...]w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur Działanie 1.2 Innowacyjne firmy Poddziałanie 1.2.2 Współpraca biznesu z nauką – dalej: regulamin - przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Strona miała obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w konkursie, w celu oceny własnego potencjału aplikacyjnego, w tym możliwości spełnienia kryteriów oceny projektu. Skarżąca przystępując do konkursu zaakceptowała również zasady regulaminu (§ 1 ust. 3 Regulaminu).

Sąd podniósł, że w ramach kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" weryfikowana jest możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności/biznes planu. W ramach tego kryterium analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna. W Liście sprawdzającej zdefiniowano ww. kryterium poprzez zestaw pytań szczegółowych (pomocniczych). W przypadku, gdy odpowiedź na wszystkie pytania dotyczące spełnienia tego kryterium będzie pozytywna uznaje się je za spełnione. W ramach kryterium nr 8 "Trwałość projektu" weryfikowany jest potencjał instytucjonalny wnioskodawcy i/lub partnerów do realizacji projektu, tj. czy posiada lub dostosuje strukturę organizacyjną i procedury zapewniające sprawną realizację projektu.

Ponadto weryfikowane jest, czy wnioskodawca i/lub partnerzy, (jeśli dotyczy) posiada potencjał kadrowy do realizacji projektu (posiada zespół projektowy lub go stworzy – adekwatny do zakresu zadań w projekcie umożliwiający jego sprawne zarządzanie i realizację), a także potencjał finansowy do realizacji projektu (czy wnioskodawca dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu). W zakresie zaskarżonego kryterium należało odpowiedzieć m. in. na następujące pytania:

1. - Czy Wnioskodawca i/lub partnerzy, (jeśli dotyczy) posiada potencjał finansowy do realizacji projektu (dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu)?
2. - Czy Wnioskodawca wyczerpująco opisał i uzasadnił źródła finansowania własne oraz czy są one wystarczające do sfinansowania kosztów projektu podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji? Jeżeli nie, czy podano źródła pokrycia deficytu?

Brzmienie powyższych unormowań wskazuje na konieczność wykazania przez Wnioskodawcę posiadania środków niezbędnych do sfinansowania wkładu własnego na realizację Projektu już we wniosku o dofinansowanie projektu. W Instrukcji wskazano jedynie przykładowe dokumenty, którymi można uprawdopodobnić posiadanie środków finansowych na realizację projektu. Instrukcja zakłada otwarty katalog takich dokumentów i nie wprowadza ograniczeń zamkniętego katalogu dokumentów, które należy dostarczyć w przypadku finansowania inwestycji z pożyczki. Analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy dokonuje się w oparciu o przedłożone dokumenty.

Sąd I instancji podkreślił, że przedstawienie deklaracji zawarcia umowy pożyczki czy też nawet zawartej umowy pożyczki nie jest wystarczającym uprawdopodobnieniem posiadania środków finansowych na wykonanie projektu w przypadku, gdy pożyczkodawca nie jest profesjonalnym podmiotem finansowym. Skoro w dokumentacji konkursowej wskazano, że należy wykazać wszystkie źródła finansowania projektu oraz przedstawić źródła potwierdzające możliwość pozyskania tych źródeł, strona winna mieć wiedzę, że samo zawarcie umowy pożyczki czy wskazanie takiej możliwości nie wystarcza do uprawdopodobnienia, że posiada wymagane środki pieniężne. Strona przed przystąpieniem do konkursu, w oparciu o zapisy dokumentacji konkursowej, winna być świadoma, że przedstawiając umowę pożyczki zawartą z nieprofesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w obszarze udzielania kredytów/pożyczek i nie pozostających pod nadzorem KNF, eksperci będą dokonywać analizy sytuacji pożyczkodawcy, co do jego zdolności udzielenia pożyczki na podstawie udostępnionych przez wnioskodawcę dokumentów.

Aby uznać, że przyszły pożyczkodawca może być uznany za gwaranta sytuacji finansowej wnioskodawcy i prawidłowej realizacji projektu, konieczne są takie dokumenty, z których jednoznacznie będzie wynikać, że pożyczka ta jest możliwa do udzielenia, a więc pewna, realna.

Zdaniem WSA ocena zdolności finansowej każdego wnioskodawcy opiera się na pełnej treści dokumentacji projektowej, w tym dokumentacji finansowej przedkładanej w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie. Ocena dokonywana jest każdorazowo przez eksperta posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności specjalistyczne w tym obszarze. Samo tworzenie metodologii oceny w Regulaminie konkursu prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w warsztat takiego eksperta, a także mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której z powodów regulaminowych ocena nie mogłaby być prowadzona z uwagi na nieprzewidzenie procedury dla nietypowych stanów faktycznych.

Sąd podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej informacji wynika, jakie były powody uznania spornego kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8 "[...]" za niespełniony i strona w sposób jednoznaczny otrzymała informację wskazującą na powody, które legły u podstaw negatywnej oceny protestu. Organ w tym zakresie oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej oraz przepisach ustawy wdrożeniowej.

Sąd wskazał, że dopuszczalne jest doprecyzowanie czy też występowanie o kolejne wyjaśnienia, odnośnie oceny projektu, gdy wymaga tego ocena merytoryczna, chociażby z uwagi, że uzupełnienia merytoryczne mogą powodować kolejne zapytania ze strony eksperta. Skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia formalnego protestu, ale do złożenia wyjaśnień na etapie ponownego rozpatrywania protestu, czyli ponownej oceny przez innego eksperta.

[...]wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpatrzenia skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie jednocześnie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż istota sprawy jest w całości wyjaśniona. Autor skargi kasacyjnej wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu nr [...], art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dowolną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu na etapie oceny formalno-merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) numer 1 "[...]

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego Jednakże prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Treść normy prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek i zakres prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dowolną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu na etapie oceny formalno-merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) numer 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" oraz numer 8 "Trwałość projektu".

Przepis art. 56 ust 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że instytucja, o której mowa wart. 39 ust.1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust.2 pkt 4 i 5. W rozpoznawanej sprawie IP w zakresie wynikającym z tego przepisu zweryfikowała ocenę projektu. W wyniku ponownie dokonanej oceny w oparciu o przedłożone na etapie oceny merytorycznej dokumenty, protest nie został uwzględniony. Ocena projektu została dokonana na podstawie złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, w tym złożonych w wyniku wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez pożyczkodawcę kwoty [...]zł. Organ dokonał wyczerpującej oceny zarzutów odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu protestu, stąd twierdzenie o naruszeniu ww. przepisu jest nieuprawnione.

Z kolei wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Kryteria oceny, – co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste – powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

W nawiązaniu do powyższych zasad podkreślić należy znaczenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu – o charakterze wiążącym tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu, którego istota oraz logika jednoznacznie świadczy o jego konkursowym charakterze, powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może również pomijać treści art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on, bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej. Wedle tych kryteriów – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – oceniony był projekt skarżącej Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, wobec czego właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może, więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji.

W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia, których projekt mógłby być oceniony, jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro, więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia.

Zadaniem wymienionej instytucji jest, bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).

W świetle przedstawionego rozumienia przywołanej regulacji prawnej nie ma podstaw, aby twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia wskazywanego przez stronę przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podobnie art. 6 ust 1 i 2 i art. 7 cyt. ustawy, które dotyczą systemu realizacji programu operacyjnego.

W sprawie szczegółowe zasady oceniania wniosków o dofinansowanie w konkursie, w którym brała udział spółka określał Regulamin konkursu nr [...]w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur Działanie 1.2 Innowacyjne firmy Poddziałanie 1.2.2 Współpraca biznesu z nauką. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Strona miała obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w konkursie, w celu oceny własnego potencjału aplikacyjnego, w tym możliwości spełnienia kryteriów oceny projektu. W § 11 Regulaminu określono sposób dokonywania oceny wniosków, wskazując m.in. w ust. 1, że wnioski o dofinansowanie projektów, które pozytywnie przeszły weryfikację wymogów formalnych są poddawane ocenie formalno-merytorycznej.

Ocena ta jest oceną kilkustopniową (ust. 7). W trakcie oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) dopuszcza się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień/informacji od wnioskodawcy (ust. 18). Niespełnienie, co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych - ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu (ust. 24). Przystępując do konkursu skarżąca zaakceptowała jego zasady (§ 1 ust. 3 Regulaminu). Co istotne ocena projektu wnioskodawcy w zakresie zaskarżonych kryteriów została przeprowadzona na podstawie zapisów Karty z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z warunkami formalnymi (załącznik nr 11 do Regulaminu) oraz w oparciu o Listę sprawdzającą do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów konkursowych (załącznik nr 8 do Regulaminu, dalej Lista sprawdzająca).

W Karcie z definicjami określono, że w ramach kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" weryfikowana jest możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie analizy wniosku i studium wykonalności/biznes planu. W ramach tego kryterium analizowane będą aspekty finansowo-ekonomiczne projektu, jego dochodowość, etapy, kwalifikowalność VAT, harmonogram rzeczowo-finansowy, rodzaje i wysokość planowanych kosztów, analiza ekonomiczna. W Liście sprawdzającej zdefiniowano ww. kryterium poprzez zestaw pytań szczegółowych (pomocniczych). W przypadku, gdy odpowiedź na wszystkie pytania dotyczące spełnienia tego kryterium będzie pozytywna uznaje się je za spełnione. W ramach kryterium nr 8 "Trwałość projektu" weryfikowany jest potencjał instytucjonalny wnioskodawcy i/lub partnerów do realizacji projektu, tj. czy posiada lub dostosuje strukturę organizacyjną i procedury zapewniające sprawną realizację projektu.

Ponadto weryfikowane jest, czy wnioskodawca i/lub partnerzy, (jeśli dotyczy) posiada potencjał kadrowy do realizacji projektu (posiada zespół projektowy lub go stworzy – adekwatny do zakresu zadań w projekcie umożliwiający jego sprawne zarządzanie i realizację), a także potencjał finansowy do realizacji projektu (czy wnioskodawca dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu).

W zakresie zaskarżonego kryterium należało odpowiedzieć m. in. na następujące pytania:

1. - Czy Wnioskodawca i/lub partnerzy, (jeśli dotyczy) posiada potencjał finansowy do realizacji projektu (dysponuje środkami na realizacje projektu lub ma możliwość ich pozyskania: wskazał źródła finansowania projektu)?
2. - Czy Wnioskodawca wyczerpująco opisał i uzasadnił źródła finansowania własne oraz czy są one wystarczające do sfinansowania kosztów projektu podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji? Jeżeli nie, czy podano źródła pokrycia deficytu?

Brzmienie powyższych unormowań wskazuje na konieczność wykazania przez Wnioskodawcę posiadania środków niezbędnych do sfinansowania wkładu własnego na realizację Projektu już we wniosku o dofinansowanie projektu. W Instrukcji wskazano jedynie przykładowe dokumenty, którymi można uprawdopodobnić posiadanie środków finansowych na realizację projektu, co potwierdza użycie na końcu listy przykładów słowa "inne". Oznacza to, że Instrukcja zakłada otwarty katalog takich dokumentów. Instrukcja w żadnej mierze nie wprowadza, więc ograniczeń zamkniętego katalogu dokumentów, które należy dostarczyć w przypadku finansowania inwestycji z pożyczki. Z powyższych uregulowań wynika, że analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy dokonuje się w oparciu o przedłożone dokumenty. W sprawie spółka została wezwana do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez pożyczkodawcę kwoty [...]zł. Skarżąca okazała wyciągi bankowe pożyczkodawców na łączną kwotę [...]zł.

Organ uznał te środki za niewystarczające na sfinansowanie projektu, gdyż pożyczkodawcy te same środki wskazali do sfinansowania innych projektów, które będą realizowane w tym samym czasie i gdzie łączny wkład własny wynosi [...]zł. Z analizy wyciągów bankowych wynika, że występujące różnice wskazane przez wnioskodawcę w przedłożonych w różnych datach wyciągach bankowych, świadczą o wypływie środków pieniężnych i dlatego uznano kryterium merytoryczne ogólne (obligatoryjne) zerojedynkowe nr 8 "trwałość projektu" za niespełnione. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega tego, że w dokumentacji konkursowej wskazano, iż należy wykazać wszystkie źródła finansowania projektu oraz przedstawić źródła potwierdzające możliwość pozyskania tych źródeł. Powyższego zabrakło. Przedstawienie deklaracji zawarcia umowy pożyczki czy też nawet już zawartej umowy pożyczki nie jest wystarczającym uprawdopodobnieniem posiadania środków finansowych na wykonanie projektu w przypadku, gdy pożyczkodawca nie jest profesjonalnym podmiotem finansowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że aby uznać, że przyszły pożyczkodawca może być uznany za gwaranta sytuacji finansowej wnioskodawcy i prawidłowej realizacji projektu, konieczne są takie dokumenty, z których jednoznacznie będzie wynikać, że pożyczka ta jest możliwa do udzielenia, a więc pewna, realna. W sprawie na podstawie analizy wniosku i biznesplanu oraz wyjaśnień strony dotyczących sfinansowania wkładu własnego, uznano, że wnioskodawca nie posiada potencjału finansowego do zrealizowania projektu. Ponieważ wnioskodawca nie posiada wystarczających środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, a zaplanowana w projekcie pożyczka jest niewiarygodna z uwagi na możliwości pożyczkowe potencjalnego pożyczkodawcy. Wnioskodawca przedstawił wyciągi bankowe od ewentualnych pożyczkodawców i został wezwany do przedłożenia historii wskazanych rachunków bankowych za okres od 1 maja do 24 lipca 2020 r. Ponieważ pożyczkodawcy odmówili okazania historii rachunków dokonano ponownej weryfikacji złożonych dokumentów aplikacyjnych celem ustalenia możliwości finansowych spółki do zrealizowania projektu.

Ponadto wskaźniki zadłużenia dla nowopowstałej spółki osiągają wartości ok. 98 % zadłużenia aktywów w latach 2020-2022. Z kolei spółka w okresie realizacji projektu posiada kapitał własny na poziomie [...]zł, co potwierdza brak możliwości finansowych skarżącej do zrealizowania projektu. Z powyższego wynika, że ocena zdolności finansowej w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - opata była jedynie odnośnie potencjału skarżącej spółki, a nie innych podmiotów. Co istotne oceny tej dokonano w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty, bowiem to wnioskodawca zobligowany jest do przedłożenia takich dokumentów, z których w sposób niebudzący wątpliwości będzie wynikać jego zdolność finansowa dla realizacji konkretnego projektu. Takich dokumentów skarżąca nie przedłożyła. Należy dodać, że dopuszczalne jest wystąpienie o uzupełnienie dokumentów, gdy wymaga tego ocena merytoryczna.

W rezultacie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do naruszenia przepisu postępowania art. 61ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej należy stwierdzić, że nie mógł on odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą z następujących powodów.

Art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

1. 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
2. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Przepis ten odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na nieuwzględnienie protestu, negatywną ponowną ocenę projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz określa sposób jej realizacji. Wymieniony przepis jest więc tzw. przepisem wynikowym – podobnie jak np. przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa, w tym przypadku przez właściwą instytucję zarządzającą. Naruszenie wymienionego przepisu jest, więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, skarżąca kasacyjnie, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji – poprzez niezasadne jej zdaniem oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia – powinna powiązać zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym – jej zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny, stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą (tak też NSA w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 398/19).

W tym zakresie podkreślenia wymaga, że adresatem zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą regulację prawną dotyczącą procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ.

Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej powinien powołać stosowne przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego i powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Tym niemniej dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek zbadać, czy autor skargi kasacyjnej wykazał istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest, więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Tego w rozpoznawanej sprawie skarżący nie uczynił. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego.

Decydujące znaczenie dla przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że ocena projektu skarżącej przeprowadzona została bez naruszenia prawa miały wyłącznie obiektywne racje natury merytorycznej, a mianowicie obowiązujące w wymienionym postępowaniu konkursowym obiektywne – i zatwierdzone – kryteria wyboru projektów do dofinansowania.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.