Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 598/22, oddalił skargę A Sp. z o.o. w R. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020.818) (dalej jako: "Ustawa Wdrożeniowa"), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Ustawy Wdrożeniowej oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 Ustawy Wdrożeniowej poprzez zaaprobowanie oceny dokonanej przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie (Instytucja Pośrednicząca), dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu pt. [...] - nowoczesne kompetencje zgodne z trendami rynku pracy złożonego w ramach konkursu nr [...] RPO WP na lata 2014-2020 Działanie nr 7.1 Poprawa sytuacji osób bezrobotnych na rynku pracy. Numer [...] - i w konsekwencji oddalenie skargi - w sytuacji, w której właściwe byłoby uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej, a to w związku z tym, że ocena projektu uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie za prawidłową dokonana została w sposób wadliwy, z uwagi na fakt, że zarówno z treści Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 OŚ PRIORYTETOWA VII REGIONALNY RYNEK PRACY DZIAŁANIE 7.1 POPRAWA SYTUACJI OSÓB BEZROBOTNYCH NA RYNKU PRACY - PROJEKTY KONKURSOWE z dnia 27 października 2020 r. (dalej: "Regulamin") jak również z treści Kart Oceny nie wynika jednoznaczne uzasadnienie co do zasad przyznawanych Skarżącej kasacyjnie punktów w ramach danego kryterium oceny, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na oddaleniu Skargi;
- b) art. 106 § 5 p.p.s.a.. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Ustawy Wdrożeniowej oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 Ustawy Wdrożeniowej poprzez całkowite pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie argumentów Skarżącej zmierzających do wykazania, że zarówno na etapie tworzenia dokumentacji konkursowej Jak również na etapie jej stosowania nie wskazano jednoznacznych i przejrzystych zasad przyznawania punktacji umożliwiających odtworzenie z Jakiego konkretnie powodu, przy ocenie danego kryterium Skarżącej kasacyjnie przyznaną daną liczbę punktów, w sytuacji gdy na mocy art. 106 § 5, odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, rzeczą sądu orzekającego w sprawie było dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie wszechstronnego jego rozważenia, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaniechał uczynić;
- c) art. 106 § 5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Ustawy Wdrożeniowej oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 Ustawy Wdrożeniowej poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich argumentów i zarzutów przedstawionych przez Skarżącą kasacyjnie, w sytuacji gdy na mocy art. 106 § 5, odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, rzeczą sądu orzekającego w sprawie było dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie wszechstronnego jego rozważenia, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaniechał uczynić;
- d) art. 57 Ustawy Wdrożeniowej, poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanu rzeczy, w którym rozpoznający protest odnieśli się wyłącznie do wybranych argumentów i elementów oceny Wniosku, z pominięciem innych, co powodowało, że dokonana ocena kontrolna, została przeprowadzona w sposób wadliwy, a Skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości poznać argumentacji zgodnie z którą w poszczególnych zakresach, obniżona bezzasadnie punktacja została utrzymana, bowiem rozpoznający protest w ogóle do argumentów Skarżącej kasacyjnie przedstawionych w proteście się nie odnieśli, którego to uchybienia Sąd I instancji, oddalając skargę, nie skierował do usunięcia.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Ustawy Wdrożeniowej, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.:
- a) art. 37 ust. 1 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności. Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że:
- - Instytucja Pośrednicząca dokonała prawidłowej oceny Projektu Skarżącej kasacyjnie - w ramach Kryterium ogólnego merytorycznego: Zgodność projektu z właściwym celem szczegółowym/celami szczegółowymi RPO WP 2014-2020, w tym planowane do osiągnięcia rezultaty (adekwatność doboru, założona wartość docelowa oraz rzetelność sposobu pomiaru) ppk. b) Adekwatność doboru wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego RPO WP 2014-2020, założona wartość wskaźników oraz rzetelność sposobu ich pomiaru.
- - Instytucja Pośrednicząca dokonała prawidłowej oceny Projektu Skarżącej kasacyjnie w ramach dokonanej oceny Kryterium ogólnego merytorycznego; Zasadność realizacji projektu w kontekście problemów grupy docelowe, które ma rozwiązać lub złagodzić jego realizacja. Wskazanie zasadności realizacji projektu, w tym:
- • Zasadność obejmowania grupy docelowej wsparciem, ocena faktycznych problemów i barier, na które napotyka grupa docelowa projektu.
- • Adekwatność zaplanowanej akcji rekrutacyjnej do problemów grupy docelowej i celu projektu,’
- • Trwałość i wpływ rezultatów projektu.
- - Instytucja Pośrednicząca dokonała prawidłowej oceny Projektu Skarżącej kasacyjnie w ramach dokonanej oceny Kryterium ogólnego merytorycznego: Trafność doboru instrumentów realizacji projektu w kontekście wskazanych problemów grupy docelowej oraz zaplanowanych do osiągnięcia rezultatów projektu;
- - Instytucja Pośrednicząca dokonała prawidłowej oceny Projektu Skarżącej kasacyjnie w ramach dokonanej oceny - Kryterium ogólnego merytorycznego: Adekwatność potencjału i doświadczenia wnioskodawcy i ew. partnerów do skali i zakresu zaplanowanych w projekcie działań w tym również potencjału do zarządzania projektem oraz doświadczenia wnioskodawcy i ew. partnerów w realizacji przedsięwzięć, łącznie:
- • W obszarze merytorycznym, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,
- • Na rzecz grupy docelowej, do której skierowany będzie projekt oraz
- • Na określonym terytorium którego dotyczyć będzie realizacja projektu.
- - Instytucja Pośrednicząca dokonała prawidłowej oceny Projektu Skarżącej kasacyjnie w ramach dokonanej oceny Kryterium specyficznego premiującego: Prawidłowość sporządzenia budżetu, w tym kwalifikowalność i efektywność wydatków,
- - podczas gdy w ocenie Skarżącej kasacyjnie, przedstawiona przez Instytucję Finansująca i zaakceptowana przez Sąd I instancji argumentacja uzasadniająca zakres przyznanej punktacji była bezpodstawna i nieoparta na racjonalnych względach, a niekiedy także niejasna, wobec czego trudno przyjąć, że ocena dokonana została w sposób jasny, przejrzysty i rzetelny, a jednocześnie, że w myśl art. 37 Ustawy Wdrożeniowej zapewniono wnioskodawcom równy dostęp do Informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;
- - podczas gdy w ocenie Skarżącej kasacyjnie, zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena dokonana przez Instytucję Pośredniczącą, pozbawiona została przejrzystości i rzetelności, co wynikało z braku jednoznacznych wytycznych dotyczących punktowania Projektu w oparciu o które oceniane były poszczególne kryteria.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie wniesionego środka prawnego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno zarzuty, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w sposób w istocie analogiczny jak w dotychczas prowadzonym postępowaniu przed Sądem I instancji. W tym stanie rzeczy, na wstępie, koniecznym stało się sformułowanie kilku uwag natury ogólnej.
Zasady wyboru projektów o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (zw. dalej "ustawą wdrożeniową") znajdują odzwierciedlenie w systemie wdrażania projektów współfinansowanych ze środków unijnych przez instytucje i gremia zaangażowane na poszczególnych kolejnych etapach procedowania. Jak wskazuje art. 2 pkt 13a) ustawy wdrożeniowej, kryteria wyboru projektów to kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodnie z warunkami o których mowa w art. 125 ust 3 lit a Rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący, o którym mowa w art. 47 Rozporządzenia ogólnego. Na podstawie art. 110 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, Komitet Monitorujący rozpatruje i zatwierdza m. in. metodykę i kryteria wyboru projektów.
W skład Komitetu Monitorującego wchodzą przedstawiciele wielu środowisk i instytucji, w tym strony samorządowej jak i rządowej, przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych, w tym przedstawiciele organizacji związkowych, organizacji gospodarczych, środowiska naukowego, pracodawców, izb organizacji pozarządowych oraz bez prawa do głosowania obserwatorzy oraz przedstawiciele Komisji Europejskiej. Z powyższego wynika, że zatwierdzenie kryteriów nie leży w gestii Instytucji Ogłaszającej Konkurs, lecz jest procesem, w który zaangażowanych bezpośrednio lub pośrednio jest wiele środowisk i instytucji, a każda z nich ma prawo do zgłaszania uwag czy też zastrzeżeń.
Za nietrafne należy uznać zarzuty kasacyjne dotyczące niejasnych zasad przyznawania punktów. Po pierwsze, sposób ich przydzielania był znany skarżącej z karty oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Przystąpienie do konkursu było równoznaczne z akceptacją przez Wnioskodawcę postanowień Regulaminu konkursu (część I -Informacje ogólne, pkt 3 s. 6). Jeżeli natomiast strona miała wątpliwości, co do rozumienia zasad punktacji należało je zgłosić/wyjaśnić na etapie dużo wcześniejszym tj. w momencie kiedy skarżąca podejmowała decyzję o ewentualnym przystąpieniu do konkursu, tj. po publikacji Regulaminu konkursu.
Należy bowiem przypomnieć, że zatwierdzone kryteria w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na podstawie których dokonywany był wybór projektu w ramach przedmiotowego konkursu były opublikowane na stronie internetowej https://rpo.podkarpackie.pl/, a dodatkowo zgodnie z treścią art. 40 ustawy wdrożeniowej na 30 dni przed planowanym rozpoczęciem naboru wniosków o dofinansowanie Instytucja Organizująca Konkurs podała do publicznej wiadomości ogłoszenie o konkursie. Wniosek o dofinansowanie zawierał załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu, którym była Karta oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu. W Karcie tej zostały przedstawione wszystkie kryteria wyboru wraz z możliwą do uzyskania punktacją za poszczególne kryteria. Odpowiedzi Instytucji Organizującej Konkurs na ewentualne wątpliwości potencjalnych wnioskodawców zostały opublikowane na w/w stronie internetowej, aby zapewnić wnioskodawcom równy dostęp do informacji. Podkreślić trzeba również, że dopiero na etapie niniejszej skargi kasacyjnej strona podnosi, iż zasady przyznawania punktacji nie były jasne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych wątpliwości i zarzutów. Sposób punktacji przedstawiony w Karcie oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego jest jasny a ocena dokonana zarówno przez organ, jak Sąd I instancji prawidłowa. WSA logicznie oraz w sposób jednoznaczny i pełny wskazał w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku iż: "braki lub niedociągnięcia w spełnieniu kryterium musiały natomiast oznaczać, że projekt uzyska albo 0 punktów albo mniejszą od maksymalnej, w zależności od oceny stopnia spełnienia danego kryterium", "w tym zakresie oceniający mają swobodę działania w granicach określonych przez właściwą instytucję w regulaminie konkursu i regulaminie pracy komisji oceniającej". Wypada zaznaczyć, co z oczywistych względów skarżąca kasacyjnie pomija, że w pouczeniu zawartym w Karcie oceny formalno- merytorycznej przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, w części do oceny każdego z kryteriów należało wskazać uzasadnienie w przypadku negatywnej oceny lub w przypadku przyznania mniejszej niż maksymalna liczny punktów.
Takie uzasadnienie zostało przedstawione. Jak wynika natomiast z treści rozstrzygnięcia protestu organ, wbrew zarzutom skarżącej, odniósł się do zarzutów strony podniesionych w proteście. Należy też zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna rozstrzygnięcia protestu obejmuje wyłącznie zarzuty podniesione w proteście i w takim jedynie zakresie jest rozpatrywana przez sąd administracyjny. W zakresie zarzutów kasacyjnych odnoszących się do oceny przez Sąd I Instancji sposobu procedowania organu w zakresie szczegółowych kryteriów oceny Projektu wskazać należy, iż wbrew poglądowi skarżącej, stanowisko WSA jest z prawidłowe, zaś wzmiankowane zarzuty noszą wyłącznie znamiona polemiki z prawidłowymi ustaleniami i stanowiskiem Sądu I instancji.
W tym stanie rzeczy, zarzuty kasacyjne opisane w punkcie 1 a-d petitum skargi kasacyjnej zostały uznane za niezasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 2 a petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one niezasadne a wniosek strony, jakoby ocena Projektu została dokonana w sposób niejasny, nieprzejrzysty i nierzetelny jest nietrafny. Analogiczne zarzuty zostały postawione w skardze do WSA a Sąd I instancji odniósł się do nich w zaskarżonym wyroku, natomiast skarżąca formułuje wobec stanowiska Sądu zarzut nieprawidłowo wykonanej kontroli sądowoadministracyjnej zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu i stwierdza, że WSA powinien sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony i ocenić. czy owa argumentacja oceniającego nie jest dowolna, oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu (str. 42-43 skargi kasacyjnej).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku przeciwnego niż usiłuje to przedstawić strona. Sąd prawidłowo wskazał, że kryterium merytoryczne zostało rzetelnie i zgodnie z prawem ocenione. To stanowisko Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje a zarzuty niniejszej skargi tej oceny nie podważają. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że niezasadnie przyznano istotną wagę zaświadczeniu ZUS mającej potwierdzić status osoby bezrobotnej niezarejestrowanej w PUP oraz biernej zawodowo. Stanowisko skarżącej spółki zdaje się wynikać z niedostatecznego uwzględnienia, że Projekt przeznaczony był m.in. dla osób bezrobotnych niezarejestrowanych w urzędzie pracy. Oceniający odnieśli się do konkretnych wskaźników, konkretnej grupy i braku konkretnego dokumentu, który przesądza o kwalifikowalności, bądź nie danego uczestnika. W kontekście grupy docelowej, która została wskazana we wniosku o dofinansowanie, to właśnie w odniesieniu do tej grupy brak było dokumentów, które potwierdziłyby jej status.
Z kolei w zakresie źródeł pomiaru wskaźników produktu nr 1-6 oceniający stwierdził, że Indywidualny Plan Działania oraz dokumenty rekrutacyjne nie dają możliwości określenia momentu objęcia wsparciem. Tymczasem produktem, który ma być uzyskany w efekcie działań projektowych jest Indywidualny Plan Działania. Strona nie podważyła skutecznie oceny, że w oparciu o dokumenty rekrutacyjne i listę uczestników nie można zweryfikować wskaźnika efektywności zatrudnieniowej. Nie przewidziano sposobu zweryfikowania nabytego podczas realizacji projektu doświadczenia (żadnego wskaźnika, a także brak wskaźników do pomiaru kompetencji i kwalifikacji). Zarówno sama ocena projektu jak i sposób rozpoznania projektu w zakresie w/w kryterium została dokona kompleksowo i w pełnym zakresie dlatego WSA w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, że sposób procedowania Organu nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wniosek skarżącej o wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Wobec podzielenia w pełni motywów zaskarżonego wyroku dotyczących oceny spornych kryteriów, staje się zbędne ponowne przytoczenie pełnej argumentacji opisanej w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie. Jeszcze raz trzeba zaakcentować, stanowisko WSA w Rzeszowie przedstawione w wyroku jest prawidłowe. Sąd I instancji klarownie i w sposób pełny wyraził swoje stanowisko wobec oceny, jaką przeprowadził organ. WSA wyraźnie – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – wyjaśnił, dlaczego ocena w poszczególnych spornych kryteriach nie mogła być najwyższa. W tej sytuacji, również zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, WSA przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu uznając, iż organ dokonał oceny spornego projektu z zachowaniem zasad wymienionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Zarzuty skarżącej kasacyjnie mają charakter polemiczny, a więc nie tyle wskazujące na błędy dokonanej oceny lecz ich odmiennego widzenia przez skarżącą.
Z wymienionych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej skargę kasacyjną oddalono.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 480 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).