Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Go 950/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę T. K. F. H. "A." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za prawidłowe.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] kwietnia 2004 r., działająca z upoważnienia strony Agencja Celna. P. S. M. C. H. W. S.A., zgłosiła do procedury dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym, na podstawie dokumentu SAD [...], damskie spodnie z bawełny importowane z Francji, ze stawką celną autonomiczną 60%.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Agencja Celna zwróciła się do Naczelnika Urzędu Celnego w Ś. o uznanie powyższego zgłoszenia celnego za nieprawidłowe w zakresie zastosowanej stawki celnej, a co za tym idzie długu celnego i zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług. Wniesiono o zmianę stawki celnej z 60 % na 18 %. Do pisma dołączono wystawione przez P. Izbę Przemysłowo-Handlową świadectwo pochodzenia nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Ś. zawiesił postępowanie celne dotyczące przedmiotowego zgłoszenia i przekazał świadectwo pochodzenia do weryfikacji organowi, który je wystawił, w celu sprawdzenia autentyczności świadectwa pochodzenia towarów oraz prawidłowości danych w nim zawartych. W z związku z tym, że w okresie dziesięciu miesięcy od dnia wysłania wniosku o weryfikację organ I instancji nie uzyskał żądanej odpowiedzi, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. W. podjął z urzędu zawieszone uprzednio postępowanie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w G. W. uznał zgłoszenie celne nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. za prawidłowe w części dotyczącej stawki celnej. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania i decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] stycznia 2007 r. wpłynął do Dyrektora Izby Celnej w R. wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. jako wydanej bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podano, że organ bezzasadnie zawiesił postępowanie na okres przekraczający dziesięć miesięcy. Nadto z potwierdzenia odbioru pisma z wnioskiem o weryfikację nie wynika, czy rzeczywiście zostało ono doręczone. Poza tym w prowadzonym postępowaniu organ oparł się na nieprzetłumaczonej na język polski fakturze, z której wynika, że towar pochodzi z Węgier.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w R. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w G. W. Wskazał, że w sprawie nie zachodzą podnoszone przez stronę przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej.
Dyrektor Izby Celnej w R., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do istoty, tylko stwierdzenie, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z najpoważniejszych wad wymienionych w art. 247 Ordynacji podatkowej.
Organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał ponadto, że w związku z tym, że organ kraju korzystającego nie udzielił odpowiedzi w terminie określonym w 20a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów i sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia – towar objęty ww. świadectwem pochodzenia nie spełnia warunków do zastosowania stawki konwencyjnej.
Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że nie został naruszony art. 165 § 3a Ordynacji podatkowej, bowiem w przedmiotowej sprawie stroną była tylko i wyłącznie F. H. "A." T. K., natomiast Agencja Celna C. H. działa z upoważnienia strony w formie przedstawicielstwa bezpośredniego. Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisu Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji podatkowej jest odstępstwem od zasady ogólnej trwałości decyzji i służy eliminowaniu z obrotu decyzji obarczonych wyłącznie kwalifikowanymi wadami. Decyzja ostateczna dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej nie staje się nieważna z mocy prawa. Wywiera skutki prawne, a usunięcie jej z obrotu prawnego wymaga wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu lub na wniosek strony.
Postępowanie podatkowe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej jest postępowaniem w nowej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji oraz ustalenie, czy nie zachodzi przesłanka negatywna. Przyjmuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a więc odnośnie przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w kwestionowanej decyzji. Nie może mieć zatem znaczenia, jaka decyzja zapadłaby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.
Sąd wskazał, że granice rażącego naruszenia prawa nie zostały ustawowo określone, niemniej orzecznictwo sądowe wypracowało wyraźne cechy określające tę wadę decyzji administracyjnej. Wskazał pogląd, że "rażące naruszenie prawa to takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności", bądź "treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowania, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".
W ocenie Sądu I instancji, skoro nie została dotychczas zakwestionowana rozważana podstawa prawna, prawidłowe zastosowanie przepisu wykonawczego nie jest z pewnością rażącym uchybieniem przepisom prawa, czy też brakiem podstawy prawnej. Podobnie nie sposób kwalifikować tak zarzutu dotyczącego faktury, w ocenie strony, wskazującej na inne miejsce pochodzenia towaru. Analiza akt postępowania i treści decyzji nie uprawnia do stwierdzenia, by w jakimkolwiek zakresie można by potwierdzić inne przesłanki z § 1 art. 247 Ordynacji podatkowej. Badanie organu słusznie zatem skoncentrowało się na ustaleniu wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa.
T. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. Naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej określonej w art. 120, 121, 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926), polegającą na tym, że Sąd uznał, iż organ celny działając w zgodzie z przepisami prawa dokonały wszelkich czynności procesowych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia, nie dokonując jednocześnie analizy Protokołu 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi, z drugiej strony, sporządzonym w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz. U z 1994, Nr 11, poz. 38 ze zm.), z którego to aktu wynika, że organy celne dokonały naruszenia art. 32 tego przepisu, bowiem w art. 32 Protokołu w ust. 1 mówi się, że: "Dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia jest przeprowadzana wyrywkowo lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności tych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów tego Protokołu" natomiast w ust. 2 tego artykułu mówi się o tym, że "w celu realizacji punktu 1 władze celne kraju importu zwracają świadectwo przewozowe EUR. 1 i fakturę, jeśli była przedłożona...",
Sąd, nie tylko swoim wyrokiem, uznał, iż organ celny dochował zasad określonych w art. 32 ww. Protokołu, ale również pominął całkowitym milczeniem kwestię zasadności wystosowania przez organ celny wniosku o dokonanie weryfikacji dowodu pochodzenia.
Ponadto Sąd nie dokonał również oceny naruszenia przez organ celny ust. 6 art. 32, który stanowi, że "Jeżeli w przypadkach uzasadnionej wątpliwości brak jest odpowiedzi w ciągu dziesięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie sprawdzenia albo jeżeli odpowiedź nie zawiera wystarczających informacji do ustalenia autentyczności weryfikowanych dokumentów lub rzeczywistego pochodzenia produktów, to władze wnioskujące o weryfikację odmawiają, jeśli nie zaistnieją wyjątkowe okoliczności, wszelkich preferencji.", bowiem brak informacji o doręczeniu do organu weryfikującego świadectwa pochodzenia w sposób oczywisty wyklucza możliwość jego weryfikacji, a zatem żadna z przesłanek wymienionych w ust. 6 nie może mieć miejsca i zastosowania.
Stan taki spowodował, iż w rzeczywistości Sąd usankcjonował działania organu celnego, który wydał skarżoną decyzję z obrazą wyżej powołanych przepisów prawa.
2. Naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.) rozstrzygał wyłącznie w granicach skargi, tym samym dopuścił do tego, iż to błędne postępowanie miało istotny wpływ na nieprawidłowy w istocie wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie (art. 174 pkt. 2).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd ten zobligowany jest poprzestać na ocenie zarzutów przedstawionych przez stronę w skardze kasacyjnej, a zarzuty te winny odnosić się do procesu orzekania Sądu I instancji. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie skarżący wskazał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienił jako naruszone zarówno przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego. Tego rodzaju błędy nie uzasadniają jednak uznania zarzutów za nie podlegające rozpatrzeniu.
Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w G. W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], mocą której organ uznał zgłoszenie celne nr [...] za prawidłowe w części dotyczącej stawki celnej.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w G. W. z dnia [...] grudnia 2006 r., T. K. uruchomił nadzwyczajny tryb postępowania, mający na celu wzruszenie ostatecznego (wskutek niezaskarżenia) rozstrzygnięcia organu celnego. Tryb ten został uregulowany w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji uzależniona jest od wystąpienia jednej z przesłanek w nim wymienionych. Jeśli więc organ administracji celnej stwierdzi, że któraś z tych przesłanek zaistniała, obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji. Oznacza to, że Sąd I instancji bada jedynie, czy organ administracji celnej nie naruszył prawa odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd mógł więc oceniać jedynie przesłanki wynikające z nadzwyczajnego trybu, zakreślonego ramami przepisu art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej.
Uruchamiając nadzwyczajny tryb postępowania strona zakreśliła bowiem granice postępowania, którego istota sprowadza się do oceny, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. W postępowaniu tym nie bada się ponownie przesłanek wydania decyzji, która jest przedmiotem tego postępowania.
W rezultacie, za chybione należy uznać wszelkie zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji argumentów merytorycznych, odnoszących się do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy celne i zakończonego decyzją z [...] grudnia 2006 r. Dotyczy to zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 120, 121 i 122 Ordynacji podatkowej poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wszystkich czynności związanych z weryfikacją świadectw pochodzenia towaru mimo braku analizy art. 32 Protokołu 4 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 38 ze zm.).
Ustalenia stanu faktycznego zostały dokonane w postępowaniu przed organem celnym, zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., która - jak już wyjaśniono - nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Chybiony jest więc również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozpatruje się sprawy co do istoty, a więc odnośnie przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w kwestionowanej decyzji. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji decyduje wyłącznie istnienie bądź nieistnienie ustawowych przesłanek. W postępowaniu tym bada się czy decyzja została dotknięta wadą o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym tj. wadą wymienioną w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej.
Sąd stwierdził, że skoro nie została dotychczas zakwestionowana rozważana podstawa prawna, prawidłowe zastosowanie przepisu wykonawczego nie jest z pewnością rażącym uchybieniem przepisom prawa, czy też brakiem podstawy prawnej. Podobnie nie sposób kwalifikować zarzutu dotyczącego faktury, w ocenie strony wskazującej na inne miejsce pochodzenia towaru. Prawidłowo stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że analiza akt postępowania i treści decyzji nie uprawnia do stwierdzenia, by w jakimkolwiek zakresie można by potwierdzić inne przesłanki z art. 247 Ordynacji podatkowej.
Wskazując na naruszenie art. 134 p.p.s.a. skarżący podniósł, że przepis ten potwierdza brak uzasadnienia dla działania Sądu wyłącznie w granicach wniesionej skargi oraz wyraził pogląd, że nie jest trafne stanowisko Sądu, iż podniesione zarzuty dotyczą wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Wskazany art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje do zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Należy jednak podkreślić, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Postępowanie w niniejszej sprawie jest natomiast ograniczone do oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co zasadnie wyjaśnił Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.