Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 822/18

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1378/15 oddalił skargę I. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dalej "Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR" lub "organ ARiMR" z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.
2. 2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
3. 2.1. W dniu 19 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął, wniosek I. M. o przyznanie płatności do gruntów rolnych (nadany przesyłką pocztową w dniu 15 maja 2014 r.), w którym zadeklarowano w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 384,56 ha oraz w ramach specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) na powierzchni 16,10 ha.
4. 2.2. W dniu 4 czerwca 2014 r. Producentka dokonała zmiany złożonego wniosku przez zmniejszenie powierzchni działki rolnej B oraz dodała działkę rolną LLA.
5. 2.3. Następnie w dniu 9 czerwca 2014 r. Producentka dokonała kolejnej zmiany ww. wniosku, obejmującej 35 działek ewidencyjnych w stosunku do 40 działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku złożonym w dniu 15 maja 2014 r., nie wpisując we wniosku działek ewidencyjnych o numerach: 12/25 i 12/5, które wcześniej zgłosiła do objęcia płatnością. Zaznaczyła rubrykę: "zmiana wniosku".
6. 2.4. Kierownik Biura Powiatowego w K. w dniu 8 lipca 2014 r. wystosował do Producentki wezwanie do usunięcia braków w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w złożonym wniosku a polegającymi na braku oznaczenia działek rolnych C oraz F na materiale graficznym, w odpowiedzi na które w dniu 17 lipca 2014 r. Producentka usunęła nieprawidłowości korektą wniosku.
7. 2.5. W dniu zaś 29 lipca 2014 r. Strona złożyła kolejny wniosek z zaznaczoną rubryką "wycofanie części wniosku" w zakresie działek ewidencyjnych nr 193/43 oraz 230/6, na których położone były działki JA i LA.
8. 2.6. W dniu 22 sierpnia 2014 r. organ I instancji wystosował do Skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień, w związku z ustalonymi nieprawidłowościami dotyczącymi ubiegania się innego producenta rolnego o płatności do zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych o nr 12/25 oraz 12/5 (obręb R., gmina B.), co oznaczało, że ww. działki weszły w konflikt kontroli krzyżowej, tj. podwójnej deklaracji. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 3 września 2014 r.) Skarżąca wskazała, że: "W związku z otrzymanym wezwaniem uprzejmie informuję, że działka o nr [...] nie jest w moim użytkowaniu, działki te zostały wycofane z wniosku o płatność w [...] Biurze Powiatowym ARiMR. W związku z tym nie ma podstaw do określenia powierzchni uprawnionych do użytkowania rolniczego".
9. 2.7. Następnie w dniu 3 września 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek (formularz) zaznaczając rubrykę wycofanie części wniosku, tj. działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr 38/4 o powierzchni 20,49 ha., a w dniu 23 września 2014 r. Strona skarżąca ponownie złożyła wniosek na formularzu zaznaczając rubrykę wycofanie części wniosku z prawa ubiegania się o płatność następujące działki ewidencyjne: 294/19 (obszar 6,39 ha), 12/25 (obszar 0,29 ha), działkę nr 12/5 o powierzchni 20,00 ha, jak i również działki o nr 71/8 o powierzchni 16,00 ha oraz działkę 256/10 i działkę 276. W dniu 3 października 2014 r. w tej samej formie dokonała wycofania z prawa ubiegania się o płatności działek rolnych o identyfikatorach E, F, G.
10. 2.8. Natomiast pismem z dnia 26 maja 2015 r. I. M. wniosła o uznanie korekty wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. polegającej na wycofaniu działki zlokalizowanej w gminie R. oraz wycofującej deklarację rolnośrodowiskową w zakresie powierzchni realizowanych wariantów, co do których wystąpił konflikt kontroli krzyżowej. Zdaniem Strony, nie było podstaw do sankcjonowania z tytułu złożenia korekty wniosku, albowiem zmiany w pierwotnym wniosku dokonane był w ostatecznym terminie wnoszenia zmian. Producentka wniosła o uznanie deklaracji użytkowanych rolniczo działek rolnych o nr 541/1 oraz 230/6 z powodu wycofania na polecenie pracownika ARiMR powierzchni 0,10 przez wzgląd na to, że faktycznie użytkowana powierzchnia wynosiła 36,16 ha. W piśmie podniosła również kwestię dwóch działek ewidencyjnych (230/6 oraz 541/1), których numery ewidencyjne uległy zmianie z powodu podziału ewidencyjnego działek, a o zmianach których nie miała wiedzy podczas ich zakupu. Brak możliwości weryfikacji danych we właściwy sposób spowodowany była chorobą (w załączeniu dokumentacja medyczna na okoliczności przebytej choroby).
11. 2.9. Informacją z dnia 22 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego poinformował I. M. o maksymalnym kwalifikowanym obszarze na działkach ewidencyjnych o nr 491, 156/27, 230/6, 541/2, 541/2, 172/1, 110/1, 43, 44/1, 48 oraz 78, w odpowiedzi na które złożona została zmiana do wniosku polegająca na zmniejszeniu powierzchni gruntów do wyznaczonego maksymalnego kwalifikowanego obszaru.
12. 2.10. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał Skarżącej wsparcie w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 141 190,21 zł, umorzył postępowanie w sprawie Jednolitej Płatności Obszarowej oraz odmówił wsparcia w ramach specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych.
13. 2.12. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Strona nie zgodziła się z nałożoną sankcją finansową z powodu braku skutecznego wycofania z prawa ubiegania się o płatność działek ewidencyjnych o nr 12/25 oraz 12/5, argumentując, że wycofanie spornych działek nastąpiło zmianą do wniosku w terminie na dokonanie tych czynność, tj. do 9 czerwca 2014 r. i złożona została z własnej inicjatywy.
14. 2.13. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w wyniku dokonania prawnej i merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji, podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że Skarżąca w terminie ustawowym złożyła wniosek o przyznanie płatności. Następnie w dniu 9 czerwca 2014 r. skorygowała wniosek, zakreślając checkbox jako cel złożenia "zmiana do wniosku". Niniejszym dokumentem dokonała zmniejszenia powierzchni działki rolnej B oraz dodała działkę rolną LAA, położoną na działce ewidencyjnej nr 541/2 o powierzchni 13,30 ha. Do pozostałych działek rolnych zgłoszonych w dokumencie "zmiana do wniosku" powierzchnie nie uległy zmianie. Natomiast, jak zaznaczył organ odwoławczy, proces wycofania z prawa ubiegania się o płatność działek bez poniesionych z tego tytułu konsekwencji może nastąpić wyłącznie w momencie kiedy organy nie poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub też nie powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu (art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009). W niniejszej sprawie – jak wskazał organ odwoławczy – wezwaniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Pani została poinformowana o nieprawidłowościach w złożonym wniosku, dotyczących ubiegania się innego producenta rolnego o płatności do zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych o nr 12/25 oraz 12/5. Jak wskazał organ odwoławczy, nawet przyjmując, że zestawienie celu złożenia wniosku ("zmiana do wniosku"), z treścią złożonego wniosku mogło budzić potencjalne wątpliwości co do zamiaru Producentki, to te wątpliwości usuwa analiza treści wycofanego w części wniosku w dniu 23 września 2014 r., w którym to Producentka dokonała prawidłowego wycofania części działek ewidencyjnych m.in. o identyfikatorach 12/25 oraz 125. W sekcji VIII na stronie 3 wniosku, która obejmuje oświadczenie o sposobie wykorzystania działek ewidencyjnych, w tym kolumny 10–12, to "wycofanie działki rolnej/części działki rolnej", przy czym kolumna 10 dotyczy wycofania działki (części działki) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, kolumna 13 wycofania działki z płatności. Producentka w tej sekcji wniosku w pozycji 10 wpisała powierzchnię działek 294/1, 12/25, 12/5, 71/8, 256/10 oraz 276, a zatem te działki ewidencyjne wskazała jako wycofane z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego złożonej odpowiedzi na wezwanie z dnia 22 sierpnia 2014 r., w której poinformowała Kierownika Biura Powiatowego w B., "że spornych działek nie użytkuje, a które zostały wycofane wnioskiem o płatność", organ odwoławczy wskazał, że Strona dokonała wycofania gruntów objętych konfliktem dopiero w dniu 23 września 2014 r., czyli po powiadomieniu przez organ o nieprawidłowości w złożonej deklaracji. Zdaniem organu odwoławczego, w żadnej mierze nie można uznać treści dokumentu "zmiany do wniosku" z dnia 9 czerwca 2014 r. za dokument, w którym dokonała wycofania spornych gruntów, albowiem tylko i wyłącznie wypełnianie kolumn w złożonej zmianie do wniosku w sekcji VII i sekcji VIII Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych i działek rolnych w przypadku ich wycofania, mogło zostać uznane za skuteczne ich wycofanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne było, jak wskazywała Strona w odwołaniu, wzywanie jej do złożenia wyjaśnień. Dla organu I instancji podstawą rozstrzygnięcia była deklaracja na formularzu wniosku złożonego w dniu 15 maja 2014 r. (data stempla pocztowego) oraz wszystkich składanych kolejno dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie obniżenia wsparcia w ramach płatności bezpośrednich było prawidłowe albowiem w niniejszym postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 19 maja 2014 r., organ I instancji słusznie postąpił nie uznając zmiany do wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. jako wycofanie działek rolnych o identyfikatorach J, JA, JB. JC oraz JD. Organ odwoławczy wskazał, że wobec braku możliwości uznania skutecznego wycofania spornych działek (12/25 oraz 12/5), przedmiotem których było wezwanie z dnia 22 sierpnia 2014 r., organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak zastosować dyspozycję art. 58 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L 316.2009.65 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009") i po dokonaniu stosownych wyliczeń zastosować sankcję finansową w postaci pomniejszenia wnioskowanych płatności.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że prawidłowo także, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie deklaracji we wniosku tylko wyłącznie w zakresie działek rolnych, co do których nie zostały naruszone 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz odmówił otrzymania wsparcia z tytułu specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych na działkach rolnych A1 i D1 z uwagi na naruszenia art. 7 ust. 2d ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich").

Ustosunkowując się do zarzutu Strony w przedmiocie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ uznał je za niezasadne.

1. 2.14. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
2. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za bezzasadną. Zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Co prawda rację ma Skarżąca podnosząc, że niemożliwe jest zaznaczenie w jednym wniosku kilku "checkboxów", jednakże żadne przepisy prawa krajowego i unijne nie zabraniają w jednym czasie na składanie kilku dokumentów w zależności od żądania strony pod warunkiem spełnienia określonych przepisami prawa wymogów co do składania wniosków. W celu skutecznego wycofania działek, Skarżąca powinna zatem złożyć wraz z wnioskiem o zmianę, formularz wniosku z zaznaczonym polem "Wycofanie części wniosku", w którym wypełniłaby kolumny 10, 11 i 12 w sekcji VII i VIII wniosku, czego Skarżąca nie uczyniła we wniosku złożonym w dniu 9 czerwca 2014 r. Natomiast nie budzi wątpliwości w świetle udokumentowanych ustaleń organu, że dokonała tego w późniejszych terminach, skutecznie wycofując część działek, w tym m.in. sporne działki 12/25 i 12/5.
3. 3.1. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze argumentację organu uzasadniającą nieuznanie dokonanych zmian w dniu 9 czerwca 2014 r. jako wycofania działek, niezbicie oznacza, że wycofanie wniosku przez Skarżącą działek nr 12/25 i 12/5 nastąpiło po poinformowaniu przez organ Agencji o nieprawidłowościach, tj. w dniu 23 września 2014 r., co świadczy, że było nieskuteczne w świetle wyżej wskazanego przepisu art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu Skarżącej, powyższe działki nadal były elementem wniosku Strony. Prawidłowo zatem organ uznał, że nie mógł przyjąć, iż przedmiotowe działki zostały skutecznie wycofane przez Stronę we wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. o przyznanie płatności na rok 2014. A skoro powyższe działki nr 12/25 i 12/5 nadal były objęte wnioskiem, zaś organ stwierdził nieprawidłowości w powierzchni, to organ ten był zobowiązany zastosować sankcję finansową, obejmującą zmniejszenie płatności, stosownie do art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 4. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, od powyższego wyroku, wywiodła I. M.
2. 4.1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
3. 4.1.1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), naruszenie prawa materialnego:
4. – art. 58 oraz art. 57 akapit 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego zastosowanie i pomniejszenie płatności przyznanej Skarżącej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości podczas gdy w gospodarstwie Skarżącej nie doszło do powstania różnicy pomiędzy deklarowaną kwalifikowaną powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego.
5. 4.1.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
6. – art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) – dalej zwanej "k.p.a." lub "Kodeks postępowania administracyjnego" oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes Skarżącej oraz nie informowano Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w szczególności nie zażądano od Skarżącej udzielenia dodatkowych wyjaśnień do pisma z dnia 9 czerwca 2014 r. skoro jak Organ II instancji sam stwierdził na stronie czwartej skarżonej decyzji, cyt.: "zestawienie celu złożenia wniosku ("zmiana do wniosku"), z treścią złożonego wniosku mogło budzić potencjalne wątpliwości co do zamiaru Skarżącej", szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że za ewentualne nieprawidłowości groziły Skarżącej poważne sankcje finansowe.
7. 4.1.3. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a, oraz art. 203 p.p.s.a, Skarżąca kasacyjnie wniosła o:
8. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie
9. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,
10. – rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,
11. – zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji i kosztów zastępstwa radcy prawnego.
12. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
13. 5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione postawy.
14. 5.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I FSK 1536/11; Lex nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40).

5.3 Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

1. 5.4. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.) okazała się zasadna i dlatego należało ją uwzględnić.

1. 5.5. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA kontrolę zaskarżonego wyroku musi rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero postępowanie przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem i dokonane na jego podstawie ustalenia pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

1. 5.6. Z uzasadnienia podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia 134 § 1p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. powiązanych z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż skarga kasacyjna stara się podważyć prawidłowość oceny w zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynionego przez organ odwoławczy i wyciągniętych wniosków zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W ocenie Skarżącej decyzje wydane w sprawie winny być uchylone z uwagi na nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Strony oraz nie poinformowanie jej o przysługujących prawach jak i nie wezwanie do złożenia wyjaśnień, mimo, że jak przyznaje organ w decyzji, wniosek budził wątpliwości co do zamiaru Skarżącej.

1. 5.7. Odnosząc się do tych, zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnić należy w jakim zakresie, w postępowaniach dotyczących płatności bezpośrednich przyznawanych producentom, znajduje zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem ma to zasadnicze znaczenie, dla rozstrzygnięcia wskazanych przez Skarżącą zarzutów naruszeń przepisów postępowania.

1. 5.8. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich postępowanie przed organami ARiMR, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Zgodnie z powołanym art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:
2. 1) stoi na straży praworządności;
3. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
4. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
5. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR są zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, ale nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji przez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Organy są jednak zobligowane do stania na straży praworządności i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli.

Mimo że organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie jest jednak dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych niż wynikające z dokumentów złożonych przez ubiegającego się o płatność (zgromadzonych w sprawie), spoczywa na stronie postępowania w sytuacji, gdy dokumenty te budzą wątpliwości z obiektywnego punktu widzenia. Organ nie może być zwolniony z obowiązku prowadzenia z własnej inicjatywy postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy dokumentacja będąca w posiadaniu organu nasuwa wątpliwości powodując niejasność co do właściwej normy prawnej, znajdującej zastosowanie w danym stanie faktycznym.

5.9. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów Agencji, które nie podjęły należytych działań celem wyjaśnienia złożonych przez Skarżącą wniosków. Organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. Z tych obowiązków ustawa o płatnościach bezpośrednich organu nie zwalnia. Nie można bowiem pominąć obowiązku organu wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 542/17). Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u skarżących poczucie niesprawiedliwości. Nie można wyciągać negatywnych konsekwencji w stosunku do strony postępowania, w postaci negatywnej decyzji w przedmiocie jej wniosku w sytuacji zaniechania, wywiązania się przez organ administracji publicznej z jego normatywnych obowiązków. Tego typu zaniechanie, skutkujące negatywnie dla strony tego postępowania, jest sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zmodyfikowanymi na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich.

5.10. Chociaż w postępowaniu dotyczącym płatności dla rolników, art.7 i 9 k.p.a. nie ma zastosowania z urzędu w pełnym zakresie (jedynie na żądanie Strony), przez co w tej części zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za zasadne, to nie oznacza, że organ może wykorzystywać w postępowaniu, błąd strony lub jej niewiedzę. Organ nadal pozostaje zobligowany do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, Skarżąca w dniu 15 maja 2014 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Z kolei w dniu 9 czerwca 2014 r. Skarżąca złożyła kolejny wniosek z zaznaczonym polem "Zmiana do wniosku", który obejmował 35 działek ewidencyjnych w stosunku do 40 działek ewidencyjnych zadeklarowanych w pierwotnie złożonym w dniu 15 maja 2014 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. W ocenie organu odwoławczego, który jednocześnie nie kwestionuje, że wypełnienie przez Skarżącą wniosku może budzić wątpliwości, co do jej zamiarów (strona 4 decyzji), nie było jednak podstaw do przyjęcia, iż zmiana ta obejmowała działki ewidencyjne o numerach: 12/25 i 12/5. Przy czym Skarżąca we wniosku tym, pomniejszyła powierzchnię jej gospodarstwa rolnego o 20,49 ha, tj. powierzchnię spornych działek nr 12/5 oraz 12/25 w obrębie R., których to działek, co istotne w formularzu wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. ani w załącznikach do niego, Skarżąca w ogóle nie wymieniła. Uznała bowiem, iż organ właściwie zinterpretuje jej wolę rezygnacji z objęcia płatnością spornych działek.

Z powyższego wynika, iż organ był na dzień 9 czerwca 2014 r. w posiadaniu dwóch wniosków, zawierających rozbieżne dane co do ilości działek i ich oznaczenia (numery ewidencyjne, lokalizacja). Nie rozpatrzył w ogóle wniosku z 9 czerwca 2014 r., tak jakby dokument nigdy nie został złożony tylko dlatego, że Strona nie zaznaczyła rubryki "wycofanie wniosku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego korekta danych jest na tyle wyraźna, że nie sposób jej nie zauważyć i nie wymaga od organu, nawet pogłębionej analizy merytorycznej wniosku, ale tak jak w każdej sprawie, ustalenia zakresu żądania Strony a w razie wątpliwości, które jak już wskazano, zaistniały w sprawie - wezwania Strony do wyjaśnień w tym zakresie.

1. 5.11. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca wielokrotnie wyjaśniała, że we wniosku z 9 czerwca 2014 r. wycofała sporne działki z ubiegania się o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, i rzeczywiście działki o numerach 12/5 i 12/25 nie zostały w tym wniosku ujęte. Formalne uchybienie spowodowane zaznaczeniem błędnej rubryki, spowodowało negatywne dla niej rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Takie działanie organu uznać należy za niedopuszczalne. Żaden z przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie zwalnia organu z analizy merytorycznej wniosku w powiązaniu z innymi dowodami znajdującym się w aktach sprawy, tylko dlatego, że Strona zaznaczyła błędną rubrykę we wniosku. Wbrew wywodom organu i Sądu I instancji obowiązkiem organu było wezwanie Skarżącej do wyjaśnienia wątpliwości, a nie wydanie dla niej negatywnej decyzji. Dodać też trzeba, że kolejne wnioski i pisma Skarżącej potwierdziły jej stanowisko, co do wycofania omawianych działek z płatności wsparcia bezpośredniego.

1. 5.12. Z zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 117), podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2018).

1. 5.13. W rozpoznawanej sprawie organy nie sprostały powyższym wymogom i z tych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., którego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 5.14. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, albo gdy nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zobowiązany był z urzędu rozpatrzeć skargę w granicach sprawy i to uczynił, jednakże nie dostrzegł uchybień organu, które trafnie wskazywała Strona we wniesionej skardze.

1. 5.15. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem mimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy decyzji określone w powyższym przepisie.

1. 5.16. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że przywołany w petitum środka odwoławczego przepis art. 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ogólny i oddalenie skargi, wbrew oczekiwaniu skarżącej Spółki, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Art. 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych i stanowi, iż prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z przepisu tego wynika jedynie, że sądy kontrolują działalność administracji publicznej, a obejmuje ona tak jak w rozpoznawanej sprawie m.in. decyzje administracyjne, co wynika już z kolejnego przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdyby sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepisy te mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych sytuacji nie zaistniała.

1. 5.17. Reasumując Skarżąca skutecznie podważyła ustalenia faktyczne organów orzekających w sprawie, wykazując, iż nie do przyjęcia jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że wycofanie spornych działek nastąpiło dopiero 23 września 2014 r., a więc dopiero po poinformowaniu przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach, co do działek zgłoszonych do płatności. W związku z tym na tym etapie postępowania niezasadne było zastosowanie w sprawie art. 58 oraz art. 57 akapit 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego zastosowanie i pomniejszenie płatności przyznanej Skarżącej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, których zaistnienie Skarżąca skutecznie wykazała w skardze kasacyjne, podważając tym samym prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie.

1. 5.18. Organ nie rozważył również argumentów Skarżącej podnoszonych w skardze kasacyjnej jak i w trakcie postępowania administracyjnego, że w gospodarstwie Skarżącej nie doszło do powstania różnicy pomiędzy deklarowaną kwalifikowaną powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na brzmienie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, gdy w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 (20). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. Ponadto w każdym postępowaniu organ zobowiązany jest zbadać czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, według którego zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego, które organ zobowiązany będzie przeprowadzić ponownie rozpoznając sprawę stosując się, do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

1. 5.19. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art.188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

1. 5.20. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1804).