Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 543/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę K. T., C. Ch., wspólników spółki cywilnej "Ośrodek Edukacji [...] s.c. C. Ch. K. T." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 12 czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu zwrotu części dotacji za 2015 r.
Wyrok ten zaskarżono skargą kasacyjną w całości, a zarzuty oparto na drugiej podstawie kasacyjnej. Dotyczyły one po pierwsze naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących Sąd ten w sposób nieuzasadniony stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, a także uznał, że stanowisko organów administracji jest trafne i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz wyraził ocenę, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia, a zebrane dowody pozwoliły na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Po drugie skarżące zarzuciły naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez krótkie i lakoniczne uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające kontrolę poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu powodów zmiany swojego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.
Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa podlega rozpoznaniu w warunkach związania wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt GSK 2114/18. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w myśl art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią sprzecznych. Wprawdzie wspomniany przepis stanowi jedynie o wykładni przepisów prawa, jednak podzielić należy pogląd, zgodnie z którym ocena ustaleń faktycznych jest zawsze pochodną oceny wykładni i zastosowania przepisów postępowania. Przyjęte w wyroku NSA za ustalone prawidłowo fakty determinowane są przecież określoną wykładnią przepisów procesowych i dlatego wyrok ten może być dla Sądu pierwszej instancji wiążący także w zakresie stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., I FSK 654/21, LEX nr 3205914 i podane tam orzecznictwo).
W wydanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt GSK 2114/18 wskazano, że stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się na podstawie wydatków ponoszonych w przedszkolu publicznym. Uznano, że zamieszczone w art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146) pojęcie "wydatki bieżące" odwołuje się do wydatków ustalonych w budżecie, ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z pomięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego, np. punktów przedszkolnych oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wówczas także, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć.
Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że materiał dowodowy wskazuje, że doszło do nieuzasadnionego zawyżenia kwoty dotacji, ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu takich wydatków. Ponadto uznał za prawidłowe stwierdzenie organu, że skarżący pobrali w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do jej zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).
W obliczu tak wyrażonych ocen co do prawidłowości wykładni i stosowania przepisów prawa procesowego, ergo poprawności zgromadzenia materiału dowodowego i w konsekwencji – ustalonych na jego podstawie faktów odmienna ocena wskazanych faktów byłaby w świetle art. 190 p.p.s.a. niedopuszczalna. Dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do zbierania i oceny dowodów, a także elementów decyzji administracyjnej i jej motywowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie są uzasadnione. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dlatego, że sprawa była merytorycznie rozpoznana w dwóch instancjach administracyjnych. Jeżeli zaś chodzi o zagadnienie czynnego udziału strony w postępowaniu, to wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego strony nie były zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o tym, że materiał dowodowy został zgromadzony i że przed wydaniem decyzji może się ona wypowiedzieć, jednak uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.
Podnoszone przez skarżące twierdzenia i argumenty nie mogły doprowadzić do innych ocen niż te, które wyrażono w decyzji organu odwoławczego. Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP dlatego, że wydana decyzja stanowi wynik procesu stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, który sam w sobie wątpliwości natury konstytucyjnej nie wzbudza.
Nieuzasadniony pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy. Uzasadnienie to jest spójne i jasne; w logiczny sposób prezentuje stan sprawy i argumenty przemawiające za trafnością podjętego rozstrzygnięcia.
Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że zawyżenie wypłaconej skarżącym kwoty dotacji wynika z niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej nie zaś działania bądź zaniechania skarżących. Okoliczność ta została stwierdzona w wyniku przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku kontroli gospodarki finansowej Gminy W. za 2015 r., w której wykazano nieprawidłowości w sposobie wyliczenia wysokości dotacji dla prowadzących przedszkola.
Powstały obecnie obowiązek zwrotu dotacji, już zresztą – jak akcentowały skarżące – wydatkowanej jawi się jako szkoda w ich majątku, której obowiązek naprawienia w rodzimym systemie jest kwestią bezdyskusyjną w świetle postanowień art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Unormowane w tym przepisie ustawy zasadniczej źródła odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej określono szeroko, obejmując wszelkie jej aktywności, a więc tak czynności faktyczne, jak i akty stosowania oraz tworzenia prawa. Obowiązek władzy publicznej naprawienia szkody należy rozumieć szeroko, w szczególności nie można wywodzić, że hipoteza normy konstytucyjnej ogranicza roszczenia jednostkowe do aktualnego, trwającego stanu bezprawności. Wskazany standard konstytucyjny ma – jak podkreśla się w literaturze – walor minimalnego, a więc nie doznającego ograniczeń w drodze ustawy zwykłej, z zachowaniem prawa ustawodawcy zwykłego do rozszerzenia odpowiedzialności władzy publicznej (zob. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 42, L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] A. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, t. 2, Warszawa 2016, s. 843–844, wyrok SN z 6.02.2002 r., V CKN 1248/00, OSP 2002/10, poz. 128, wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00, OTK 2001/8/256, wyrok SN z 24 września 2003 r., sygn. akt I CK 143/03, OSNC 2004/11, poz. 179).
Z możliwości tej – jak przyjęto w nauce prawa konstytucyjnego – ustawodawca dość szczodrze skorzystał wprowadzając do systemu, ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do kodeksu cywilnego art. 4171 z jednoczesnym uchyleniem art. 418 i gruntowną zmianą art. 417. Uregulowano wówczas podstawy dochodzenia roszczeń z tytułu bezprawnego zachowania i zaniechania władzy publicznej (zob. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2015, s. 103).
Ustawodawca – wbrew postulatom części doktryny – odrzucił koncepcję jednolitej odpowiedzialności państwa, wprowadzając tu dualizm, w zależności od tego czy mamy do czynienia ze sferą imperium czy dominium (zob. na ten temat polemika toczona na łamach "Państwa i Prawa" w 1999 r., E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, "Państwo i Prawo" 1999/7/75-82, M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 1999/4/3-18, A. Szpunar, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, "Państwo i Prawo" 1999/6/86-91).
Skutki tego rozdzielenia z jurydycznego punktu widzenia są poważne, także, a może przede wszystkim dla perspektywy, którą przyjąć powinien rozpoznający sprawę indywidualną o legalność działania bądź zaniechania władzy publicznej sąd administracyjny. Bezprawność działania organu została w tej sprawie dowiedziona, zaś stwierdzający tę okoliczność niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi orzeczenie wydane we właściwym postępowaniu w rozumieniu art. 4171 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.