Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. o sygnaturze V SA 4958/03 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 28 października 2003 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie ze skargi K. C. Firmy – "[...]" w Warszawie; orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz K. C. od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w kwocie 1.400 zł; stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzje organu I instancji.
Sąd przyjął, że wyrażona w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu ocena organu II instancji narusza art. 265 ustawy z 9 stycznia 1997 r. – Kodeksu celnego (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o to, że stanowisko organu II instancji w zakresie przyjęcia art. 246 § 4 – Kodeksu celnego za przepis szczególny w rozumieniu art. 265 – Kodeksu celnego (a stanowiącego podstawę odmowy uchylenia decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywane czynności służbowe poza siedzibą urzędu celnego z powodu upływu 3-ch lat od złożenia wniosku o zwrot tych należności) nie jest uzasadnione.
W ocenie Sądu, poza zakresem rozważań organów celnych pozostały pozytywne przesłanki zastosowania art. 265 – Kodeksu celnego. Wprawdzie organ ten nie negował istnienia ważnego interesu po stronie wnioskodawcy i zwracał jemu opłaty we wszystkich sprawach, gdzie nie upłynął 3-letni okres z art. 246 § 4 – Kodeksu celnego, to należało stwierdzić, że brak przeprowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego oraz rozważenia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwia ocenę i kontrolę rzeczywistego istnienia powołanego przez stronę jej ważnego interesu, jako pozytywnej przesłanki z art. 265 – Kodeksu celnego.
Sąd uznał, że w odrębnym postępowaniu w ramach kompetencji organu II instancji należy ocenić – czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji wymiarowych byłaby możliwość wydania decyzji orzekającej o zwrocie pobranych kwot, na zasadach przewidzianych dla zwrotu należności celnych. Podkreślono dodatkowo, że w dacie orzekania przez organ II instancji, nie jest trafne stanowisko o braku możliwości zwrotu opłaty manipulacyjnej dodatkowej, po uchyleniu decyzji wymiarowej wobec upływu terminu z art. 246 § 4 – Kodeksu celnego. Konsekwencją tego nie jest też trwałe przesądzanie o niewykonalności decyzji wydanej w oparciu o art. 265 – Kodeksu celnego już w dniu jej wydania.
Nowelizacja art. 246 – Kodeksu celnego poprzez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. (o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej – ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 10 lipca 2003 r. Nr 120, poz. 1122) spowodowała, że do art. 246 dodano § 6. Przepis ten stanowi, że 3-letni termin z § 4 może ulec przedłużeniu, o ile dłużnik udowodni niezłożenie wniosku przed upływem 3 lat od dnia powiadomienia go o należnościach z powodu nieprzewidzianych okoliczności lub działania siły wyższej. Ustawa ta weszła w życie w dniu 10 sierpnia 2003 r. i zgodnie z art. 3 stosuje się ją do postępowań niezakończonych ostatecznie przed dniem jej wejścia w życie a dotyczących "zwrotów" określonych przepisami Działu V Tytułu VII Kodeksu celnego. Od tego czasu nie można mówić o bezwzględnej niewykonalności decyzji uchylających decyzje wymiarowe w sprawach, w których wniosek o zwrot należności został złożony po upływie 3 lat od daty powiadomienia o nich strony.
O ewentualnym postępowaniu o zwrot należności, toczącym się po uchyleniu decyzji wymiarowej, organ zobowiązany będzie przed wydaniem decyzji z powołaniem art. 246 § 4 – Kodeksu celnego rozważyć po przeanalizowaniu przedstawionych przez stronę dowodów – czy nie zostały w sprawie spełnione przesłanki z § 6 tego przepisu.
Powyższa ocena została sformułowana w związku z następującym stanem faktycznym.
Decyzjami z dnia 16, 18-21 stycznia 1999 r.; z dnia 8, 13, 15 lutego 1999 r. oraz z dnia 4 i 5 maja 1999 r. Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie wymierzył Agencji Celnej "[...]" w Warszawie opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności podejmowane poza siedzibą Urzędu Celnego w kwotach wymienionych w tych decyzjach – łącznie 6.600 zł.
W dniu 16 grudnia 2002 r. – K.C. Agencja "[...]" złożył do organu I instancji wniosek w trybie art. 265 § 1 – Kodeksu celnego o uchylenie powyższych decyzji oraz o zwrot nienależnie pobranych opłat. Powołał się na naruszenie art. 123 § 1, 192 oraz 200 § 1 – Ordynacji podatkowej (poprzez uniemożliwienie przed wydaniem tych decyzji wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, a przez to wydanie decyzji w oparciu o nieudowodniony stan faktyczny); art. 165 § 2 tej Ordynacji (przez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu); art. 275 § 4 pkt 5 – Kodeksu celnego poprzez jego błędną interpretację. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2000 r. oraz Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r., które zapadły w analogicznej sprawie, wskazano, że siedzibą Urzędu Celnego w Warszawie jest Warszawa, nie zaś adres tego urzędu. Oznacza to, że dodatkowe opłaty manipulacyjne za czynności służbowe w miejscu uznanym powinny być wymierzane jedynie za czynności wykonywane poza granicami administracyjnymi Warszawy.
W związku z tym, że miejsce uznane "[...]" znajduje się w obrębie granic administracyjnych Warszawy, przepis art. 275 § 4 pkt 5 – Kodeksu celnego nie jest podstawą prawną tej opłaty. Ponadto, że użyte w tym przepisie pojęcie "czynności służbowe" nie jest tożsame z pojęciem "kontroli celnej" z art. 3 § 1 pkt 5 – Kodeksu celnego, skoro obejmuje inne nie wymienione w definicji "kontroli celnej" działania administracji celnej, nie wynikające z potrzeb kontrolnych. Zdaniem Krzysztofa Czajki w sprawie nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania. Wniosek taki traktowany może być jako skierowany do urzędu celnego z prośbą o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych.
Konsekwencją braku wszczęcia i prowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji stał się brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie i na temat zgromadzonych materiałów i dowodów. Decyzjami z 5 marca 2003 r. organ I instancji odmówił uchylenia tych decyzji zaś organ II instancji (po połączeniu zaskarżonych spraw do łącznego rozpoznania) utrzymał w mocy powyższe decyzje. Podał, że zgodnie z art. 246 § 2 – Kodeksu celnego należności celne są zwracane, jeżeli w chwili uiszczenia kwota tych należności nie wynikała z obowiązujących przepisów lub gdy kwota ta została zarejestrowana niezgodnie z art. 229 § 3 K.c. Zgodnie z art. 246 § 4 – Kodeksu celnego zwrot należności może nastąpić na wniosek dłużnika złożony przed upływem 3 lat, licząc od dnia jego powiadomienia o tych należnościach. Wnioski zostały złożone z uchybieniem terminu, co stanowi przesłankę negatywną uchylenia decyzji ostatecznych o wymiarze opłaty.
Sąd nie podzielił stanowiska, że zgodnie z art. 277 – Kodeksu celnego w wersji sprzed nowelizacji jedynie pobór a nie zwrot opłat manipulacyjnych następował w trybie i na zasadach określonych dla należności celnych. Brak było podstaw do zwrotu z urzędu w oparciu o art. 246 § 5 – Kodeksu celnego wpłaconych przez stronę należności. Organy mogły przyjąć, że wniosek o skierowanie celników do pracy w miejscu uznanym, wszczyna postępowanie w sprawie opłat dodatkowych. Należało się zatem liczyć z poborem takiej opłaty.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Chodzi o art. 246, 265 ustawy z 9 stycznia 1997 r. – Kodeksu celnego (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
W uzasadnieniu podał, że zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Brak dochowania terminu do złożenia wniosku o zwrot opłaty manipulacyjnej dodatkowej, o którym mowa w art. 246 § 4 – Kodeksu celnego stanowi przesłankę negatywną, o której mowa w art. 265 – Kodeksu celnego. Wystąpienie jej wyklucza wzruszenie decyzji w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, niezależnie od ewentualnego zaistnienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Błędna jest ocena, że art. 246 – Kodeksu celnego odnosi się wyłącznie do zwrotu i umorzenia należności celnych, nie zaś do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wymierzających opłaty dodatkowe. Do zwrotu lub umorzenia takich opłat, wobec braku w Kodeksie celnym innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność przesłanki i termin zwrotu opłaty dodatkowej, ma zastosowanie art. 246. Nie jest właściwa interpretacja art. 246 § 4 – Kodeksu celnego, że termin określający złożenie wniosku o zwrot opłat nie może stanowić przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 265 – Kodeksu celnego decyzji ostatecznej wymierzającej powyższą opłatę.
Nie jest też właściwe przyjęcie, że kwota zwrotu opłat manipulacyjnych dodatkowych winna być rozpatrywana niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego w sprawie uchylenia w trybie art. 265 – Kodeksu celnego decyzji ostatecznych wymierzających ww. opłaty. Nie jest uzasadnione twierdzenie, że nowelizacja art. 246 poprzez dodanie § 6 daje możliwość przedłużenia przez organy celne terminu na złożenie wniosku, a w stanie faktycznym sprawy przepis ten będzie miał zastosowanie. Uchylenie decyzji w sprawie opłat w trybie art. 265 – Kodeksu celnego spowoduje niewykonalność decyzji o ich zwrocie. Wpływ na to ma fakt złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. W tym trybie winny w swej treści odnosić się wprost do niemożności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
Tym samym wyłączają stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszenia decyzji ostatecznych w określonych sprawach. Odmowa zaś uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 265 – Kodeksu celnego z uwagi na istnienie przepisu szczególnego jest w pełni uzasadniona. Nakaz badania istnienia przesłanek pozytywnych (słusznego interesu strony lub interesu społecznego) nie jest właściwe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. C. Firmy – "[...]" w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Podał, że wydany wyrok jest zgodny z prawem. Podana jego argumentacja jest uzasadniona i przekonywująca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznawana sprawa kasacyjna jest identyczna z kilku innymi, jakie zostały wniesione od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących tego samego rodzaju spraw, w których mimo nieco odmiennie prezentowanych motywów, Sąd odniósł się do tej samej w istocie problematyki prawnej. Jednorodne we wszystkich sprawach stany faktyczne oraz identyczna lub podobna argumentacja wykorzystana przez strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym usprawiedliwiały posłużenie się w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zbliżoną do siebie lub taką samą argumentacją. Dotyczy ona głównie oceny wymogów formalnych skargi kasacyjnej i szeregu kwestii prawnych powstałych na tle kluczowego problemu jakim jest żądanie uchylenia decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe.
Zgodnie z przytoczonym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony.
Z treści tego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na jego podstawie uzależniona jest od:
- a) spełnienia przesłanek pozytywnych w postaci wniosku strony lub jej zgody na uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej oraz istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony przemawiającego za uchyleniem (zmianą) tej decyzji,
- b) niewystąpienia przesłanki negatywnej w postaci zakazu wzruszenia decyzji ostatecznej wynikającego z przepisów szczególnych.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób prawidłowy orzekł, że art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być uznany za "przepis szczególny" sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego. Sąd ten słusznie zwrócił uwagę, że przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego nie mogą być po pierwsze interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy stanowić mają przyczynę negatywną niweczącą przyznane stronie przepisami prawa uprawnienie do ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym i po drugie powinny w swojej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznych w określonej kategorii spraw.
Kryteriów tych nie spełnia powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego, ponieważ przepis ten w swojej treści nie wyłącza stosowania przewidzianego w art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego trybu nadzwyczajnego uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa. Przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i stanowić negatywną przesłankę wyłączającą stosowanie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego, ponieważ zakres przedmiotowy regulacji zawartych w obu tych przepisach jest inny. Przepis art. 246 § 4 jest usytuowany w tytule VII działu V Kodeksu celnego, który dotyczy zwrotu i umarzania należności celnych, podczas gdy art. 265¹ znajduje się w dziale I tytułu IX Kodeksu celnego i stanowi w postępowaniu w sprawach celnych przepis o charakterze ogólnym będący jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych.
Wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności w zakresie opartego na przepisie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego żądania uchylenia decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe. Do wniosku w tym zakresie nie miał zastosowania termin przewidziany w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, gdyż złożenie wniosku o uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego nie jest ograniczone żadnym terminem.
Organy celne, dokonując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów, nieprawidłowo uznały, że przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji wymiarowych w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego i w konsekwencji tego nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą pozytywne przesłanki przewidziane w tym przepisie, a w szczególności czy za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony.
Sąd I instancji prawidłowo w związku z tym ustalił, że brak przeprowadzenia przez organy celne postępowania wyjaśniającego w tym zakresie uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji, gdyż sąd administracyjny sprawuje na podstawie art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a), a prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne.
W świetle przytoczonych przepisów Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że nie mógł zastąpić organów celnych i dokonać samodzielnych ustaleń i oceny występowania w sprawie pozytywnych przesłanek wymaganych dla zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia zaskarżonej decyzji, przewidzianego w art. 265¹ Kodeksu celnego.
Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.