Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 listopada 2019r., sygn. I SAB/Gl 16/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy (...) (dalej: skarżąca; gmina) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ) w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2012 r.: stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 złotych; umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu; w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Pismem z 15 marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: organ pierwszej instancji) o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2012 r. w kwocie 194.842,44 zł. Do obliczenia kwoty utraconych dochodów przyjęto stawkę podatku od nieruchomości właściwą dla gruntów pozostałych, tj. 0,34 zł za 1 m2.
Decyzją z 6 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku gminy o zwrot utraconych dochodów. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowana na potrzeby ustalenia stawki podatku, klasyfikacja gruntu zaprzecza, aby zbiornik był zbiornikiem retencyjnym lub elektrowni wodnej. Oznacza to, że zbiornik ten nie służy realizacji gospodarki wodnej.
Na skutek odwołania gminy, organ odwoławczy decyzją z 21 grudnia 2016 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z 13 lipca 2017 r. odmówił gminie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości.
Organ odwoławczy decyzją z 29 listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na skutek sprzeciwu gminy od decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 5/18 uznał sprzeciw za zasadny.
Postanowieniem z 2 lipca 2018 r. organ odwoławczy, przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2018 r.
Pismem z 10 stycznia 2019 r. skarżąca gmina wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy z odwołania gminy.
W dniu 6 marca 2019 r. gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35, 36, 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).
Organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję z 17 czerwca 2019 r. (nr....), utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę w przeważającej części.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 5/18, WSA w Gliwicach uznał, że istniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazując organowi, by w ponownie prowadzonym postępowaniu wydał taką decyzję.
Prawomocne orzeczenie WSA w Gliwicach, wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zostało doręczone organowi odwoławczemu 4 czerwca 2018 r. Jedyną czynnością organu odwoławczego po otrzymaniu akt sprawy było wydanie 2 lipca 2018 r. postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2018 r. Do dnia wydania decyzji – 17 czerwca 2019 r. organ nie dokonał już żadnej czynności w celu załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji niewątpliwie organ odwoławczy od 1 października 2018 r. do 17 czerwca 2019 r., a więc w czasie ponad ośmiu miesięcy pozostawał w bezczynności.
Stwierdzając rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, widać naruszenie prawa w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (art. 35 § 1 i § 3, art. 12 k.p.a.).
Doszło bowiem do ponad 8-miesięcznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, która w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, czyli w niniejszej sprawie od otrzymania odpisu wyroku tutejszego Sądu z 4 czerwca 2018 r., z treści którego wynikał obowiązek organu odwoławczego do wydania decyzji merytorycznej po rozpatrzeniu odwołania. Oceniając charakter bezczynności Sąd wskazał także, że w tym okresie organ odwoławczy nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale również nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. obejmującego zawiadomienie o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu. Uczynił to jednokrotnie (2 lipca 2018 r.), przedłużając czas procedowania do 30 września 2018 r. W ocenie Sądu, razi stanowczo zbyt długi okres rozpoznawania odwołania, niemający uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., II OSK 2426/13; wyrok NSA z 13 czerwca 2013 r., II OSK 3059/12).
Sąd dostrzegł także brak przyczynienia się gminy do długotrwałego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 2018 r., III SAB/Wr 56/18.) i podnoszone przez gminę, istotną dla niej potrzebę szybkiego załatwienie sprawy, które jednak nie nastąpiło.
Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze okoliczność, że w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu, tę funkcję znacznie lepiej pełni przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, oddalił skargę w zakresie żądania orzeczenia grzywny i o zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumę pieniężnej - o czym orzekł w punkcie 4 wyroku, zamiast wnioskowanej grzywny. Ustalając wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd oparł się na kryteriach przyjmowanych w orzecznictwie ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, uznając kwotę 1.500 zł. za adekwatną z uwagi na stwierdzony stan bezczynności oraz jego długotrwałość, przekraczającą 8 miesięcy.
Sąd oddalił skargę także w żądania stwierdzenia obowiązku organu pierwszej instancji do zwrotu gminie utraconych przez nią dochodów, uznając, że nie jest uprawniony w tym postępowaniu do dokonywania wiążącej oceny zasadności wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski - na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 i art. 175 § 1 p.p.s.a., w zakresie jego punktu 3, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego - art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwej kontroli legalności działań Wojewody w zakresie rozpoznawanej skargi na bezczynność organu, i nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.
Wskazując na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej wyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.
W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna, wskazując obie podstawy kasacyjnych określone w art. 174 p.p.s.a.
Powołany w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmował niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji właściwej kontroli legalności działań Wojewody i nie odniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.
Zarzut ten jest bezzasadny. Zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. norma określa niezbędne elementy uzasadnienia rozstrzygnięcia, do których zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w: ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przesłanki te nie występują w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie przewidziane w powołanym przepisie wymagania. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie i z jakiego powodu w części podlegała oddaleniu, a nadto, jakie były powodu umorzenia postępowania w części. Tezy skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do stwierdzenia, że jej autor nie podziela stanowiska Sądu, jak też wyrażona ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie mogą stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ugruntowany jest od dawna pogląd prezentowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w nauce prawa, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16, wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Jest oczywiste, że zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, która ma jedynie charakter pisma procesowego w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., zawierającego stanowisko organu w sprawie wniesionej skargi.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt – nie zaś z oceny tych okoliczności wyrażonej w odpowiedzi na skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 357/15).
W kontekście analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej istotne jest więc to, czy z rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, z jakiego powodu skarga została rozstrzygnięta w sposób określony w sentencji zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jaka argumentacja przesądziła o uwzględnieniu skargi w przeważającej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazane warunki zostały spełnione i bez wątpliwości należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc więc do drugiej z podstaw skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej, opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, wymaga wskazania formy tego naruszenia.
Błąd wykładni z reguły polega na nieprawidłowym ustaleniu treści normy prawnej, na skutek wadliwe przeprowadzonego procesu wykładni. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie stosowanej normy prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, powinien wskazać, jaka jest właściwa treść normy prawa materialnego, będąca rezultatem procesu prawidłowej wykładni tych przepisów.
Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, które ten Sąd wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając w konsekwencji zasadność zarzutów skargi gminy.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa" postawiony został w całkowitym oderwaniu od wyżej wskazanych reguł – skarga kasacyjna nie wyjaśnia ani na czym polega ("ich") błędna wykładnia tego przepisu, ani też, jaki winien być wynik procesu prawidłowej jego wykładni. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny – dokonując analizy uzasadnienie skargi kasacyjnej – zidentyfikował ten zarzut, jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z ustalenia, że autor skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, że ten przepis nie powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem organu w sprawie zachodziła konieczność interpretacji prawa, a w tej sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, co znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 6 lutego 2013 r. (II OSK 1859/11). Ponadto organ wskazał, że sprawa była zawiła, a zwłoka w jej załatwieniu była wypadkową wielu czynników, w tym negatywnym sporem kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Śląskim a Marszałkiem Województwa Śląskiego, wpływem 17 spraw dotyczących zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, utrudnieniem wobec niemal całkowitego braku orzecznictwa, a przygotowanie projektu rozstrzygnięcia było poprzedzone wielogodzinną analizą orzecznictwa i doktryny w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego oraz wielogodzinnymi dyskusjami wewnątrz Wydziału Nadzoru Prawnego (str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Organ wskazał także, że dla rozstrzygnięcia poszczególnych spraw konieczne było zajęcie stanowiska w wielu istotnych kwestiach faktycznych, a "pracownik prowadzący niniejszą sprawę (tak jak i pozostali pracownicy Oddziału) jest znacząco obciążony pracą" (str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumenty te całkowicie pomijają istotne okoliczności sprawy, na które powołał się Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Wystarczy w tym miejscu wskazać, że pierwsza decyzja organu pierwszej instancji wydana została 6 czerwca 2013 r., a w ciągu kolejnych sześciu lat organ odwoławczy orzekał w tej sprawie trzykrotnie.
Najistotniejszą jednak okolicznością w tym zakresie sprawy jest upływ czasu od doręczenia organowi odwoławczemu odpisu wyroku WSA w Gliwicach z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 5/18, w którym Sąd ten uwzględnił sprzeciw i uznał, że istniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (doręczony 4 czerwca 2018 r.), do daty wydania decyzji przez ten organ (17 czerwca 2019 r.). W okresie tym, jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale również nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., obejmującego zawiadomienie o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu (poza zawiadomieniem z 2 lipca 2018 r. o przedł. terminu do 30 września 2018 r.). Uprawniona więc była ocena wyrażona przez Sąd, że zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela, co prowadzi do stwierdzenia o bezzasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a.
Z podanych względów postawione Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz błędnej wykładni wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów uznać trzeba za chybione.
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.