Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 293/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyniku rozpoznania skargi DB (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako organ, ZUS) z dnia 12 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ZUS z dnia 15 stycznia 2021 r.
Skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), wywiódł ZUS, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.tj:
- - art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 63 § 4 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez WSA decyzji z dnia 12 marca 2021 r. oraz decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. i uznaniu, że organy pierwszej i drugiej instancji niesłusznie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego wniesienie pisma do skrzynki, nie wskazała również konkretnej daty wniesienia takiego pisma oraz okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zaginięcie pisma w zakładzie;
- - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 122 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi przez WSA oraz pobieżną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, skutkujące niesłusznym uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów prawa w toku postępowania administracyjnego. Na skutek dokonania prze WSA wadliwej oceny kontroli legalności działania organu administracji publicznej uznano, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie dostrzegł, że organ podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do znalezienia dokumentu, który miał być wniesiony przez skarżącą i organ wykazał podjęcie tych czynności, zaś skarżąca nie uprawdopodobniła wniesienia wniosku, bowiem nie przedstawiła żadnego dowodu w tym zakresie, nie była w stanie również skonkretyzować daty jego wniesienia.
Wskazując na powyższe, ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z dokumentu, w postaci wydruku wytycznych dla pracowników SOK w związku z potencjalnym zagrożeniem koronawirusem i plan etapowego przywracania pełnego zakresu realizowanych zadań od dnia 4 maja 2020 r. na okoliczność istnienia i przebiegu procedur obsługi skrzynki na dokumenty oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca również zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.
Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji miało ustalenie, czy skarżąca rzeczywiście złożyła w maju 2020 r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Z twierdzeń skarżącej wynikało, że wypełniony w dniu 4 maja 2020 r. wniosek złożyła w placówce ZUS do skrzynki przeznaczonej na dokumenty w dniach 6-8 maja 2020 r., bez uzyskania potwierdzenia. Z kolei w tym zakresie ZUS stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego wykluczyły złożenie wniosku przez skarżącą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że brak możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwolnienia z opłacenia składek. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu - możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Zaznaczyć należy, że to organ dopuścił możliwość składania wszelkich pism w siedzibie organu do skrzynki, bez uzyskania potwierdzenia złożenia takich dokumentów, a zatem to na organie ciąży obowiązek dołożenia wszelkiej staranności, aby złożone w ten sposób dokumenty nie zaginęły. W tych okolicznościach nie można oczekiwać od skarżącej, aby to ona wykazała złożenie określonych dokumentów w terminie.
W realiach niniejszej sprawy, okoliczność złożenia wniosku mogła być zatem wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty z napisem "Tarcza antykryzysowa". Nie można wykluczyć sytuacji, jak przyjął to sąd pierwszej instancji, że takim dokumentem mogłyby być zapisy z systemu monitoringu, który z pewnością był zainstalowany na zewnątrz Zakładu. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Z akt sprawy wynika, że podejmując zaskarżoną decyzję organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani z urzędu ani na wniosek skarżącej, mającego na celu wyjaśnienie, czy skarżąca rzeczywiście złożyła w deklarowanych dniach wniosek do skrzynki umiejscowionej w siedzibie zakładu. W tym zakresie, co wynika z pisma adresowanego do skarżącej z 14 grudnia 2020 r., organ ograniczył się do zweryfikowania wszystkich wniosków, które wpłynęły do organu w dniach 6-8 maja 2020 r., w którym wskazany byłby numer NIP skarżącej. Powyższe, niewątpliwie było niewystarczające dla prawidłowej i kompletnej oceny, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie, czy też nie.
Wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie powyższe zasady powinny mieć odpowiednie zastosowanie również na etapie przyjęcie wniosku do rozpoznania, w tym oceny, czy w ogóle taki wniosek wpłynął.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w maju 2020 r. można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji nie sposób jest stwierdzić jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Powyższej oceny nie mogły zmienić przedłożone wraz ze skargą kasacyjną wytyczne dla pracowników organu w związku z potencjalnym zagrożeniem koronawirusem jak i plan etapowego przywracania pełnego zakresu realizacji zadań od 4 maja 2020 r., bowiem brak jest jakichkolwiek dowodów czy też ustaleń, że w tej konkretnej sprawie, zostały zachowane opisane w tychże dokumentach procedury.
W świetle powyższych rozważań, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostało przeprowadzone należycie postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek w maju 2020 r. czy też nie. Wskazać należy, że fakt, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego wniesienie pisma do skrzynki czy też nie wskazała konkretnej daty wniesienia wniosku, nie oznacza, że organ wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Zaznaczyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że skoro organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącej co do okoliczności złożenia wniosku za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa" to powinien wezwać ją do przedłożenia dodatkowych dowodów potwierdzających tę okoliczność, czego nie uczynił.
Także z urzędu, organ powinien podjąć wszelkie możliwe kroki celem zweryfikowania twierdzeń skarżącej, co do złożenia wniosku za pośrednictwem skrzynki "Tarcza antykryzysowa". Raz jeszcze należy wskazać, że skoro organ dopuścił możliwość składania pism za pośrednictwem skrzynki umieszczonej w siedzibie organu bez potwierdzenia złożenia dokumentów, to nie może przerzucać odpowiedzialności na skarżącą i oczekiwać, że to ona udowodni czy też uprawdopodobni wniesienie skutecznie pisma do organu.
Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, jakoby sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny kontroli legalności działania organu poprzez pobieżną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Wbrew stanowisku organu, nie można w realiach niniejszej sprawy przyjąć, że organ podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do znalezienia dokumentu złożonego przez skarżącą, co prawidłowo wykazał w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podniesionych zarzutów oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji wskazał jakie kroki powinien podjąć organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, celem ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności dotyczących złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł., który nie prowadził sprawy przed sądem pierwszej instancji.