Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1778/18 oddalił sprzeciw E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu 7 marca 2018 r. strona zwróciła się z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy M. na okres 3 lat. W toku postępowania strona kilkukrotnie przedkładała dodatkowe wyjaśnienia i korekty wniosku.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił stronie zatwierdzenia taryfy, wskazując w uzasadnieniu motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] września 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), uchylił powyższa decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24c ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm. - dalej: z.z.w.o.ś.) stronami postępowań w sprawach wydania decyzji o których mowa w ust. 2-4, są przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, stroną postępowania jest wyłącznie to przedsiębiorstwo. E. Sp. z o.o. jako przedsiębiorstwo w rozumieniu z.z.w.o.ś., nie jest gminną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, lecz osobą prawną - spółką kapitałową w związku z czym, stroną w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy poza tą Spółką powinien być Burmistrz M., nie Gmina M. Tymczasem cała korespondencja w sprawie, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 28 marca 2018 r., a skończywszy na decyzji z dnia 11 czerwca 2018 r. była kierowana do Gminy M. jako podmiotu niebędącego stroną w sprawie, zamiast do Burmistrza M., i tym samym naruszała dyspozycję wyrażoną w art. 24c ust. 6 z.z.w.o.ś. (będącym przepisem lex specialis w stosunku do k.p.a.).
Organ odwoławczy stwierdził, że kierowanie przez organ I instancji korespondencji w sprawie i brak zawiadomienia Burmistrza M. – który powinien być stroną przedmiotowego postępowania – naruszało dyspozycję wyrażoną w art. 61 § 4 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące przekroczenia przez organ terminu 45-dniowego do wydania decyzji "taryfowej". Stwierdził również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a., w związku z tym, organ ten ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Wobec tego, nawet gdyby przyjąć, że wniosek został sporządzony zgodnie z wymogami z.z.w.o.ś., zaś organ pomimo tego doszedłby do wniosku, iż potrzebuje dodatkowych dowodów do wyjaśnienia sprawy, to ma obowiązek zwrócić się o nie do strony.
W ocenie organu II instancji, nieuzasadniony był zarzut dotyczący zakwestionowanej marży zysku. Niemniej jednak podkreślił, że organ I instancji powinien zbadać zasadność marży zysku w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, który wskazuje - poza koniecznością opracowania przez przedsiębiorstwo taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (pkt 1 lit. b) - cztery inne przesłanki które powinny również być spełnione przy opracowaniu taryfy, w tym na przykład wynikającą z pkt 1 lit. a dotyczącą uzyskania przez przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów. Organ I instancji badając w tym zakresie sprawę, powinien dokonać analizy również pod kątem pozostałych przesłanek wyrażonych w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Natomiast jeżeli nie była możliwa ocena dokumentów w tym zakresie, to powinien wezwać stronę do przedłożenia konkretnych informacji lub dokumentów które wyjaśniłyby wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw strony od powyższej decyzji wskazał, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające niezagwarantowaniu jednej ze stron postępowania, tj. Burmistrzowi M. czynnego udziału w postępowaniu i skierowaniu przez ten organ decyzji do Gminy M., która nie była stroną w sprawie, a także na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji zasadna była argumentacja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotycząca wystąpienia w rozpoznawanej sprawie kwestii wymagających wyjaśnienia przez organ I instancji. W ocenie WSA organ trafnie zwrócił uwagę na uchybienia organu I instancji w kontekście oceny złożonego przez skarżącą wniosku w świetle § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. Podkreślił, że poza koniecznością opracowania taryfy w sposób zapewniających ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek (pkt 1 lit. b), na czym skupił się organ I instancji, należało wziąć pod uwagę także konieczność uzyskania przez skarżącą niezbędnych przychodów (pkt 1 lit. a) oraz pozostałe przesłanki określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego.
W opinii Sądu przy przyjętej przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w sprzeciwie WSA przypomniał, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.
W związku z powyższym w ocenie WSA powołane przez stronę zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. wydania decyzji organu I instancji po upływie materialnego terminu 45 dni określonego w art. 24c ust. 1 nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania strony przez organ II instancji.
Niezasadny w ocenie WSA jest także zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że skierowanie decyzji organu I instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Gminy M. zamiast do Burmistrza M., winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd podzielił pogląd zgodnie z którym w wypadku, gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji – która miała też miejsce w niniejszej sprawie – organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca spółka, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia decyzji organu odwoławczego w części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i orzeczenie o umorzeniu postępowania, ewentualnie wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania:
- 1. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. w zw. z art. 35 § 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie, że wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy po upływie zawitego terminu ustawowego wynoszącego 45 dni od daty doręczenia organowi regulacyjnemu wniosku taryfowego wraz z uzasadnieniem, nie jest okolicznością podlegającą badaniu i przemawiają za uchyleniem decyzji organu II instancji przez sąd, w trybie sprzeciwu wnoszonego na podstawie art. 64a p.p.s.a.
- 2. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 24c ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) przez uznanie, że adresowanie i doręczenie korespondencji Gminie M. w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia taryfy, świadczy o pominięciu w nim, jako jego strony Burmistrza M. i mogło stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.
- 3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i nieustalenie w jakim zakresie faktycznie - a nie tylko potencjalnie, należało uzupełnić postępowanie dowodowe, przez co organ II instancji nie podjął obiektywnie żadnych działań w kierunku wydanej decyzji merytorycznej w sprawie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydana na podstawie zarzucanego art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2733/16).
Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2150/18).
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uwagi na ich komplementarny charakter - zostaną rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do stanowiska, że zamiast oddalić sprzeciw, WSA powinien był uchylić decyzję objętą sprzeciwem, ponieważ Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające niezagwarantowaniu jednej ze stron postępowania, tj. Burmistrzowi M. czynnego udziału w postępowaniu i skierowaniu przez ten organ decyzji do Gminy M., która nie była stroną w sprawie, a także na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.).
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem I instancji pominięty został podmiot (Burmistrz M.), który powinien być uznany za stronę postępowania, decyzja organu pierwszej I powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy odniósł się do innych kwestii wymagających wyjaśnienia przez organ I instancji. Chodzi tu o uchybienia organu I instancji w kontekście oceny złożonego przez skarżącą wniosku w świetle § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, w tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że poza koniecznością opracowania taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek (pkt 1 lit. b), na czym skupił się organ I instancji, należało wziąć pod uwagę także konieczność uzyskania przez skarżącą niezbędnych przychodów (pkt 1 lit. a) oraz pozostałe przesłanki określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.