Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 515/19, oddalił skargę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest prawidłowość ustalenia kosztów egzekucyjnych wynikających z prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko A. Sp. z o.o. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela będącego skarżącym w sprawie.
W ocenie Sądu stanowisko organu zajęte w wydanym postanowieniu, jest prawidłowe. Sąd nie uznaje za trafny poglądu, że naliczanie opłat egzekucyjnych jest możliwe tylko wówczas, gdy z zajętego rachunku bankowego organ przeprowadzi skutecznie egzekucję i podziela w tym zakresie stanowisko zajęte w tej kwestii przez: WSA w Gliwicach w wyroku z 21 maja 2018 r. I Sa/GI 221/18, WSA w Opolu w wyroku z 21 marca 2018 r. I SA/Op 33/18. Zdaniem Sądu stanowisko takie jak zajmuje skarżący, nie znajduje potwierdzenia w treści przepisów u.p.e.a., które nie uzależniają możliwości naliczenia opłaty od efektywności przeprowadzonej czynności egzekucyjnej.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, iż wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających w przedmiotowej sprawie wierzyciela, na które składają się opłata manipulacyjna za doręczenie poszczególnych tytułów wykonawczych w wysokości łącznej 674,00 zł, a także opłata za dokonane w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne, w postaci zajęć rachunków bankowych, w łącznej wysokości 3 369,90 zł, nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również nie przekracza maksymalnego rozsądnego pułapu poszczególnych opłat składających się na koszty egzekucyjne.
Zaskarżanemu wyrokowi Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zarzucił na podstawie art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z dnia 14 czerwca 2019 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. - dalej: u.p.e.a.), poprzez nieuznanie, że postanowienie organu w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z pominięciem norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP, bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: SK 31/14 oraz poprzez nieuznanie, że organ wydając postanowienie nie uwzględnił kwestii adekwatności ustalanych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, jak również nie uwzględnił zasady racjonalnej zależność pomiędzy ustaloną wysokością opłat, a czynnościami Organu, za podjęcie których zostały naliczone, w rezultacie czego opłaty te stały się swoistą sankcją pieniężną;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu w wyniku uznania, że organ naruszył art. 64 § 1 pkt. 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. i niezasadnie obciążył skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 4.043,90 zł.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 22 listopada 2019 r., V SA/Wa 515/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa - Śródmieście prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku A. sp. z o.o. na podstawie tytułów wykonawczych z [...] listopada 2013 r., wystawionych przez Prezesa Zarządu Państwowego Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych w postaci zajęć wierzytelności z dwóch rachunków bankowych zawiadomieniami z 18 grudnia 2013 r. Ponadto 11 lutego 2014 r. poborca skarbowy Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa - Śródmieście sporządził raport z którego wynika, że A. Sp. z o.o. nie prowadzi działalności przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa - Śródmieście na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) umorzył postępowanie egzekucyjne. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny, kasator kwestionuje jedynie zaakceptowanie przez Sąd I instancji kosztów egzekucyjnych w wysokości 4.043,90 złotych, którymi obciążono wierzyciela.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a., a także naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP przez pominięcie skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Skarga kasacyjna nie została sporządzona zgodnie z wszystkimi wymogami, ponieważ skarżący Fundusz w istocie w sposób jedynie opisowy podnosi zarzut naruszenia nie wskazanych konkretnie przepisów postępowania administracyjnego. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.,organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Natomiast według art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazane przepisy częściowo zostały uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucj RP przez pkt 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1244) z dniem 16 sierpnia 2016 r. Zgodnie z tym wyrokiem wskazane przepisy tracą moc w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne.
Przyjmując, że przepisy art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. regulują postępowanie przed organami administracji publicznej w zakresie pobierania opłat i ich wysokości (przepisy postępowania), trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z tymi przepisami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, że wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw aktu administracyjnego (wydanej decyzji/postanowienia). W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie NSA, przykładowo w wyrokach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3701/18. Podzielając prezentowaną w tych wyrokach argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie powoduje - w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją - utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.
Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19, LEX nr 2865472).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania prezentowane w orzecznictwie wskazujące na brak podstaw do naliczania opłaty egzekucyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), co uczyniły również organy i w tej sprawie, w przypadku braku skutecznego zajęcia rachunku bankowego ze względu na brak środków pieniężnych na rachunku bankowym. Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym znajduja się środki pieniężne. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198).
Natomiast w zakresie opłaty manipulacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ona należna, bez względu na fakt czy egzekucja była skuteczna (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198, wyrok NSA z 9 kwietnia 2019, sygn. akt II FSK 3802/18, LEX nr 2693060, wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1338/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, LEX nr 2504633).
Należy podkreślić, że opłata egzekucyjna pobierana jest za zajęcie wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), natomiast opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia, a od kwoty egzekwowanych należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06, www.nsa.gov.pl). Przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.
W związku z tym czynności polegające na doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jak i spisaniu protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego mieszczą się w katalogu czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06, www.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę, podziela przeważające w orzecznictwie stanowisko, prezentowane w zakresie skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14, że organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18,i sygn. akt II FSK 3700/18.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r., I GSK 1945/19 (www.nsa.gov.pl), że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym znajdują się środki pieniężne (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3 ustawy o f,, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji, I GSK 1945/19 - Wyrok NSA z 2020-05-28, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylono ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] stycznia 2019 r.