Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 67/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. oddalił skargę A. K. – A.-H. E.-I. Części Samochodowe, Usługi Transportowe na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 27 lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2002 r. na podstawie T2 nr [...] zgłoszono do wspólnej procedury tranzytowej samochód osobowy marki Renault Clio 2. Towar został wprowadzony na polski obszar celny przez przejście graniczne w L. oraz zarejestrowany wg ewidencji [...] w dniu 4 maja 2002 r., po czym powinien on być dostarczony do urzędu celnego przeznaczenia, tj. Urzędu Celnego w N. T., w terminie do dnia 10 maja 2002 r.
W związku ze stwierdzeniem niezakończenia procedury tranzytu i usunięciem towaru spod dozoru celnego Naczelnik Urzędu Celnego II w Sz. wszczął postępowanie w sprawie uregulowania sytuacji wyżej wymienionego towaru, w wyniku którego decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] określił kwotę wynikającą z długu celnego w wysokości 8.626,10 zł. Decyzja ta została skierowana do głównego zobowiązanego w procedurze tranzytu – C. T. I. i do przewoźnika towaru – A. K., prowadzącego działalność pod firmą A. H. E.-I. C. S., U. T..
Pismem z dnia 28 maja 2007 r. A. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Sz. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, z uwagi na upływ terminu na wystąpienie z takim wnioskiem.
Utrzymując decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. powyższe rozstrzygnięcie w mocy, Dyrektor Izby Celnej w Sz. wskazał, że z dniem wejścia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, tj. 1 maja 2004 r., ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) przestała obowiązywać. Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623) przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy sprzed 1 maja 2004 r., należy stosować w sprawach dotyczących długu celnego, który powstał przed uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepisami tymi są Kodeks celny z 1997 r., regulujący głównie kwestie materialne, oraz ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), dotycząca zagadnień formalnych. Zdaniem organu, z art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne nie wynika, że dotyczy on jedynie regulacji materialnoprawnych.
Nie można więc uznać za prawidłowe stanowiska strony, że przepis art. 2652 Kodeksu celnego, określający trzyletni termin, w jakim postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte, został uchylony i w związku z tym organ celny nie miał prawa nie uwzględnić wniosku o stwierdzenie nieważności. Zastosowanie art. 2652 Kodeksu celnego organ II instancji powiązał z przepisem art. 262 Kodeksu celnego, który stanowi, że do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Postępowanie w sprawach celnych regulują przepisy zawarte w tytule IX Działu 1 Kodeksu celnego i w związku z tym organ uznał, że mają one pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej w Sz. wyjaśnił, że termin określony w art. 2652 Kodeksu celnego zaczyna biec od dnia powstania długu celnego i brak możliwości jego przedłużenia, odroczenia lub przywrócenia (art. 11 Kodeksu celnego).
Oddalając skargę A. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wskazał, że Kodeks celny z 1997 r., którego przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika II Urzędu Celnego w Sz. z dnia [...] października 2002 r., utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.), tj. z dniem 1 maja 2004 r. - stosownie do art. 25 w zw. z art. 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne. Zgodnie jednak z art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.
Wobec tego do zdarzeń objętych decyzją z dnia 19 października 2002 r. należy stosować przepisy obowiązujące przed 1 maja 2004 r., tj. przepisy Kodeksu celnego. Sąd podzielił pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że użyte w art. 26 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" należy odnosić do przepisów Kodeksu celnego mających charakter przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie dług celny powstał przed dniem 1 maja 2004 r. Sąd uznał, że Dyrektor Izby Celnej w Sz. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 października 2002 r. prawidłowo stosował przepisy Kodeksu celnego, w szczególności art. 262 i art. 2652.
W myśl art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Wobec powyższego w sprawie należało zastosować przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, zgodnie z którym jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dyrektor Izby Celnej w Sz., rozpatrując wniosek strony skarżącej po ustaleniu, że od dnia powstania długu celnego upłynęły 3 lata, zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji uznał za niezasadne zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu. W ocenie Sądu wprowadzone przez ustawodawcę zarówno w przepisach prawa procesowego, jak i prawa materialnego czasowe ograniczenia możliwości dochodzenia swoich praw przed organami administracji publicznej lub przed sądami nie są bowiem - co do zasady - sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, tj. prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Jedynie w sytuacji, gdyby takie ograniczenia w sposób realny, a zarazem nieuzasadniony, pozbawiały stronę prawa do dochodzenia roszczeń należałoby rozważać, czy nie naruszają one rzeczywiście prawa do sądu. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia. Wprawdzie trzyletni termin wskazany w art. 2652 Kodeksu celnego jest krótszy niż termin z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jednak zdaniem Sądu, takie zróżnicowanie terminów umożliwiających stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w różnych dziedzinach prawa nie stanowi samo przez się naruszenia przepisów Konstytucji.
W skardze kasacyjnej A. K. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy celne z naruszeniem art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego w zw. z art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo celne, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego i niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ trzyletniego terminu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisu powinno doprowadzić organ do wniosku, że art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jako przepis uchylony i nieobjęty dyspozycją art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo celne nie znajduje zastosowania, a samo wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne.
W uzasadnieniu A. K. zwrócił uwagę, że odesłanie zawarte w art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne do stosowania przepisów dotychczasowych nie zawiera odesłania zarówno do norm ustrojowych, jak i do norm procesowych. Zdaniem strony, art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego umieszczony został w tytule IX Kodeksu celnego "Postępowanie w sprawach celnych", a zatem przepis ten ma charakter proceduralny. Skoro więc na podstawie art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne obowiązek stosowania Kodeksu celnego nie obejmuje przepisów procedury, to art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego nie znajdował w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. za organami celnymi ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął z naruszeniem ustawowego terminu. Strona podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy odpowiednie zastosowanie - na podstawie art. 73 Prawa celnego - powinny znaleźć przepisy Ordynacji podatkowej.
Z dniem 1 maja 2004 r. termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności wynosi zatem 5 lat od wydania decyzji (art. 249 Ordynacji podatkowej), a nie 3 lata od dnia powstania długu celnego. Strona powołując się na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podkreśliła, że każdy ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd, tymczasem organy odmawiając wszczęcia postępowania ograniczyły się do formalnego stwierdzenia, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upłynął.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie strona zarzuciła jedynie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 p.p.s.a., sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej kwotę wynikającą z długu celnego. W ocenie strony Sąd wadliwie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego i niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ wskazanego w tym przepisie trzyletniego terminu, podczas gdy – zdaniem skarżącego - art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego jako przepis uchylony i nieobjęty dyspozycją art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo celne nie znajduje zastosowania, a samo wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne.
Decydujące znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma zatem wyjaśnienie tego, czy w świetle art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne, który jest przepisem przejściowym, w sprawie tej miał zastosowanie art. 2652 Kodeksu celnego, czy też - jak utrzymuje strona skarżąca - na podstawie art. 73 Prawa celnego powinien tu znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 249 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji.
Zgodnie z art. 26 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo celne przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi zasadę rozgraniczającą stosowanie przepisów dotychczasowych oraz obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma wykładnia użytego w art. 26 pojęcia "przepisów dotychczasowych". Kwestia ta występowała już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie ukształtowało się stanowisko, podzielane przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, że sformułowanie "przepisy dotychczasowe stosuje się" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. należy stosować obowiązujące przed tą datą zarówno przepisy materialne, jak i procesowe.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca we wskazanym artykule użył ogólnego określenia "przepisy dotychczasowe", nie rozróżniając przepisów materialnych i proceduralnych. Jedynym warunkiem stosowania tego przepisu, jaki wynika wprost z jego treści, jest data powstania długu celnego. Jeżeli więc dług celny powstał przed dniem 1 maja 2004 r., to należy stosować przepisy dotychczasowe.
Zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych, jakim jest stosownie do postanowień art. 3 § 1 pkt 2 Kodeksu celnego dług celny, powstaje z mocy prawa w sytuacjach określonych w dziale II tego Kodeksu, w szczególności w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 209 § 2 Kodeksu celnego). W niniejszej sprawie zgłoszenia celnego samochodu osobowego marki Renault Clio 2 dokonano w dniu [...] maja 2002 r., a zatem w tej dacie powstał dług celny. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przyjęcie zgłoszenia celnego, z którym należy łączyć datę powstania długu celnego, miało miejsce przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, to z przyczyn wyżej opisanych, na mocy art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu celnego z 1997 r.
Powyższy pogląd, jak wyżej wspomniano, jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyrok z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I GSK 1752/05; z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I GSK 559/06; z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I GSK 144/08). Pogląd taki, na co wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, został również wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt SK 25/05 (Dz. U. Nr 229, poz. 1675).
Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie organy celne obowiązane były stosować przepisy prawne - zarówno prawa materialnego, jak i procesowego - obowiązujące na dzień dokonania zgłoszenia celnego, tj. przepisy ustawy - Kodeks celny. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 249 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji, lecz art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, stosownie do którego organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego. Dług celny powstał w dniu [...] maja 2002 r. (data dokonania zgłoszenia celnego), a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r., został złożony po terminie określonym w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego i skutkował odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.