Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1208/15, oddalił skargę R. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. R. W. (skarżący) [...] marca 2014 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014.
W dniach od [...] do [...] września 2014 r. ARiMR przeprowadziła kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której stwierdzono naruszenie normy N.04.1 polegające na nieprzeprowadzeniu na łąkach (pastwiskach) wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w zakreślonym przez przepisy prawa terminie (względnie nie były na nich wypasane zwierzęta). W wyniku zaistniałych okoliczności, skarżący nie zgadzając się z wynikami kontroli odmówił podpisania protokołu, kwestionując pomiary dokonane dla działek rolnych o numerach wskazanych w raporcie.
W ocenie skarżącego ustalenia raportu wzajemnej zgodności były nieprawidłowe ponieważ działki o wskazanych przez skarżącego numerach (AB i W) były wykoszone. Skarżący wyjaśnił nadto, że z uwagi na realizację pakietu 5.1, działki o numerach AE, AF, AH, B, G, P, S, R, Y, KA nie mogły wyć wykoszone. W zaistniałych okolicznościach decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.), art. 16 ust. 5 akapit pierwszy, art. 19 ust. 2 i 3, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UEL 25, z 28.01.2011, str. 8), rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65, ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości 8.525,91 zł, w tym ONW - Nizinne strefa II w wysokości 338,03 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 215,08 zł, środki krajowe 122,95 zł. Płatność została pomniejszona o kwotę 42,13 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i płatność ONW - Nizinne strefa I w wysokości 8.187,88 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 5. 209,94 zł, środki krajowe 2.977,94 zł. Płatność została pomniejszona o kwotę 991,66 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W wyniku czynności kontrolnych podjętych na gruntach rolnych deklarowanych do płatności stwierdzono nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni. Organ odwoławczy uznał, że po analizie raportu kontrola gospodarstwa rolnego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami, wszystkie nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji pokontrolnej, a wyniki odzwierciedliły stan faktyczny istniejący w dniu jej przeprowadzenia. Organ nie zgodził się ponadto ze zgłoszonym w odwołaniu zarzutem, nieuwzględnienia wnoszonych uwag i zastrzeżeń.
W ocenie organu odwoławczego, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej spoczywał na skarżącym. Z uwagi na ich nie przedstawienie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2015 r. Rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z 5 stycznia 2016 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyjaśnił, że oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dostrzegł uchybień skutkujących naruszeniem przepisów postępowania.
W ocenie Sądu kontrole przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącego zostały zrealizowane przez osoby uprawnione. Powołując treść art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich WSA stwierdził, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, przy czym w ust. 2 art. 21 ustawa istotnie modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania w stosunku do reguł określonych w k.p.a., w szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek skarżącego udziela niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Czynny udział w postępowaniu może być udzielony jedynie na żądanie.
W postępowaniu tym nie stosuje się nadto art. 81 k.p.a., co oznacza, że rozstrzygnięcie może być oparte na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu zobowiązane są przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego na rolnika wnioskującego o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawiania inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania.
Sąd wskazał, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż w pismach z [...] listopada 2014r., [...] stycznia 2015 r. i [...] kwietnia 2015r. skarżący kwestionował wyniki pomiarów i ustalenia z kontroli organu. Nie przedstawił jednak żadnych dowodów podważających to stanowisko. Nie przedstawił również stanowiska eksperta w zakresie nieprzestrzegania normy N.04.1. Stanowisko organu zostało natomiast potwierdzenie w materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy. Organ w piśmie z [...] maja 2015 r. (k. 196 akt administracyjnych) szczegółowo ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącego (pismo z [...] kwietnia 2015 r.). Wyjaśnienia organu poparte zostały dokumentacją fotograficzną oraz szkicami (dowody utrwalono również na płycie CD załączonej do akt). Ustalenia kontrolne zawierały dane w zakresie powierzchni deklarowanej we wniosku o płatność oraz stwierdzonej w wyniku kontroli, zaś skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających wykoszenie na zakwestionowanych w kontroli działkach rolnych.
W świetle powyższego Sąd wskazał, że z art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu zwoju obszarów wiejskich wynika nałożony na organ administracyjny obowiązek udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na skarżącym oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie powtórzenie ich w skardze do sądu administracyjnego, bez wskazania konkretnych dowodów na poparcie ich zasadności, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Bierność dowodowa skarżącego dała w ocenie Sądu podstawy do przyjęcia przez organ dowodów z przeprowadzonej kontroli jako wystarczających do rozstrzygnięcia. ARiMR nie miała obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu uregulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. W. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), poprzez uznanie, że z treści cyt. przepisów wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności, a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez uznanie, że organy administracji w prawidłowy sposób ustaliły wysokość pomocy finansowej dla skarżącego, pomimo że zdaniem skrzącego organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego a w konsekwencji oddalenie skargi.
W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
W ramach podstawy wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący podniósł zarzut procesowy naruszenia tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez uznanie przez Sad, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wysokość pomocy finansowej dla skarżącego, pomimo nie przeprowadzenia przez organy wyczerpującego postępowania dowodowego w szczególności w zakresie rozbieżności powierzchni deklarowanej przez skarżącego i powierzchni stwierdzonej przez organ. Skarżący zarzucił organom, że w takiej sytuacji organ z urzędu powinien powołać dowód z opinii biegłego posiadającego wiedzę z zakresu pomiaru powierzchni nieruchomości, który ustaliłby rzeczywistą powierzchnię.
Zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych. Z unormowań ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 wynika odmienne uregulowanie zasad prowadzonego postępowania administracyjnego w szczególności co do ciężaru dowodu oraz obowiązków informacyjnych organu. Beneficjent przyjmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe zdany jest w dużym stopniu na własną samodzielność w zdobywaniu stosownych informacji oraz reagowaniu na zmiany sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 22lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15). Skoro powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną w wyniku kontroli, to kwota płatności została słusznie zmniejszona.
Zauważyć należy, że powierzchnia ta ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 styczni 2009 r. Przy ustalaniu tej powierzchni uwzględniono także wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli. Z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 wynika, że w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzona płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. ustalenia kontrolne dokonane na miejscu zakończone stosownym protokołem były podstawą ustaleń faktycznych. Jest to dokument urzędowy, korzystający z domniemania prawdziwości faktów w nim stwierdzonych (art. 76 kpa).
Nadto ustalenia faktyczne zawarte w protokole kontroli były podstawą wydania ostatecznej decyzji wiążącej organ administracji publicznej w postępowaniu w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z analizy raportu zawartego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że kontrola gospodarstwa rolnego skarżącego została przeprowadzona w sposób prawidłowy zgodnie z obowiązującymi procedurami. Nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji pokontrolnej a jej wyniki odzwierciedlają stan faktyczny istniejący w dniu kontroli. zauważyć należy, że w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie zobowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego.
Dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że organy powinny powołać biegłego posiadającego wiedzę z zakresu pomiaru powierzchni nieruchomości, który ustaliłby rzeczywistą powierzchnię gospodarstwa skarżącego. Ma rację Sąd I instancji, kiedy stwierdza, że ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na beneficjencie płatności, który powinien wskazać dowody podważające poczynione przez organ ustalenia. Skarżący kwestionował te ustalenia, jednak żadnych dowodów mogących podważyć ustalenia organu nie przedstawił. Strona uczestnicząca w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy z 2007 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, jest obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 475/15 Lex nr 2142304).
Skarżący zarzucił też Sądowi I instancji, że naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), poprzez uznanie, że z treści cyt. przepisów wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności, a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów.
Zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych. Z charakterystyki postępowania dowodowego i obowiązków organu w postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wynika, co już wyżej zostało wskazane, że z unormowań ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika odmienne uregulowanie zasad prowadzonego postępowania administracyjnego w szczególności co do ciężaru dowodu oraz obowiązków informacyjnych organu. Porównanie regulacji art. 21 ust 1-4 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego przez stronę.
Na organach nie ciąży natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia strony do otrzymania płatności. przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy to przepis szczególny, który stanowi inaczej niż art. 6 Kpa, który z mocy art. 21 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania w sprawach przyznania pomocy finansowej. Regulacja art. 21 ust. 3 ustawy jest też inna niż zawarta w art. 77 par. 1 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1812/14, Lex nr 2091900).
Mając powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw prawnych.