Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 978/21 odrzucił skargę P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], Dyrektor Departamentu Transportu w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu poinformował P. sp. j., że w związku z zakończeniem roku budżetowego 2020, decyzja Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego o częściowym wstrzymaniu dopłat i przekazaniu dyspozycji finansowej za miesiąc październik 2020 r., jest ostateczna i nieodwracalna.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., zatytułowanym "odwołanie", skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Dyrektora Departamentu Transportu w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu. W uzasadnieniu pisma podnoszono, m.in., że charakteru prawnego dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z samorządem województwa umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat stosownie do treści art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295 – dalej jako ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), nie oznacza bowiem bezpośrednio, że stosunki między stronami tej umowy podlegały regulacji prawa prywatnego. Przekazywane w ten sposób środki publiczne nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego.
Jednocześnie w tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Departamentu Transportu w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu.
W odpowiedzi na powyższe odwołanie, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, pismem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej jako k.p.a.) i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sprawa przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe regularne przewozy osób dopłat do tych przewozów, z tytułu stosowania obowiązujących ulg w przewozach pasażerskich, jest sprawą z zakresu prawa cywilnego i wynika z umowy cywilnej łączącej skarżącą z Województwem Kujawsko-Pomorskim, a przede wszystkim, nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, a zatem pozostaje poza kompetencjami Kolegium.
Pismo z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], nie jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie jedynie od decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego przed Kolegium.
Skargę na pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. W skardze spółka ponownie przedstawiła szeroką argumentacją przemawiającą za tym, że opłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej jako u.f.p.), a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy u.f.p. przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje w postpowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, odrzucając skargę zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. stwierdził, że pismo będące przedmiotem skargi nie może zostać rozpoznane na drodze sądowoadministracyjnej, uznając, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje pism organów administracji publicznej, a takowe pismo zostało zaskarżone w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało miejsce - w ocenie Sądu I instancji - w niniejszej sprawie.
Sąd uznał, iż w analizowanym przypadku nie została wydana przez SKO w Toruniu decyzja, ani postanowienie, które podlegałyby kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżone do sądu pismo Kolegium zostało podpisane jedynie przez jego Prezesa i nie wynika z niego, aby zostało wydane w składzie trzyosobowym. Stanowi ono zatem zwykłe pismo informacyjne, nie podlega zatem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Na dowód poparcia swojego stanowiska, sąd przytoczył zakres kognicji określony w art. 3 § 2 p.p.s.a.
O powyższego postanowienia, skargę kasacyjną złożyło P., wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisami art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z. art. 18 ust 1 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych statuującymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującymi SKO do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w związku z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zobowiązującymi sąd do uchylenia postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono z kolei:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a., które podlegało uchyleniu stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. albo stwierdzeniu nieważności stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co doprowadziło do naruszenia tych przepisów skutkującego uchyleniem się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy,
- 2. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. albo art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo podstaw do ich zastosowania, skoro wydane postanowienie podpisane zostało tylko przez jednego członka samorządowego kolegium odwoławczego, a przez to niezgodne było z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił ponownie argumenty, mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny na gruncie rozpatrywanej sprawy jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. na podstawie, którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w kontekście niewyjaśnienia przez Sąd I instancji istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucając skargę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niejako bezrefleksyjnie przyjął, że sprawa pozostaje poza zakresem kognicji sądowoadministracyjnej przewidzianej przede wszystkim na gruncie art. 3 p.p.s.a., stwierdził bowiem, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje pism organów administracji publicznej.
Sąd I instancji całkowicie pominął jednak argumentację konsekwentnie podnoszoną przez skarżącą spółkę, zarówno na etapie wnoszenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, jak i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sprowadza się ona w gruncie rzeczy do stanowiska zgodnie z którym podstawę dla ustalenia charakteru prawnego dopłat do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego stanowią przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w związku z ustawą o finansach publicznych. Określają one bowiem, z jakiego tytułu i komu przysługują te dopłaty, jakie są zasady ich wypłaty oraz zwrotu. Kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Celem tego rodzaju ulg jest zwiększenie dostępności przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, natomiast rolą dopłat jest spowodowanie, aby przewoźnik nie odczuwał strat związanych z korzystaniem przez pasażerów z prawa do ulgowych przejazdów.
Przewoźnik nabywa uprawnienie do otrzymania dopłat, jeżeli posiada stosowne zezwolenie, stosuje kasy rejestrujące oraz zawarł umowę z samorządem województwa. Wysokość dopłat jest uzależniona od faktycznej liczby przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1216/18, publ. www.cbois.nsa.gov.pl) przyjmuje się bowiem, że ulgi przejazdowe i ich finansowanie stanowią rodzaj zadania publicznego. Finansowanie dopłat jest zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., K 30/04, OTK-A 2006/7/86). Podjęta przez ustawodawcę decyzja polityczna o finasowaniu ze środków państwa tego rodzaju zadania publicznego powoduje jednocześnie odpowiedzialność państwa za zakres i sposób jego finansowania, w tym zatem również za wydatkowanie środków na finasowanie tego zadania zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych. Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych.
W konsekwencji dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych, a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje więc w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.
Tak rozumianego charakteru prawnego dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z samorządem województwa umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat (art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), nie oznacza, że wszelkie stosunki między stronami tej umowy będą podlegały regulacji prawa prywatnego. Przekazywane w ten sposób środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego (v. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Nadal bowiem są to środki publicznoprawne, które podlegają szczególnym zasadom związanym z ich rozliczaniem, w tym zwłaszcza zasadzie, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie (v. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72).
Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia (v. wyrok NSA z 31 października 2017 r., II GSK 25/16 publ. www.cbois.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych argumentów, rozstrzygniecie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, czy rozpoznawana sprawa jest sprawą administracyjną i powinna zostać rozpatrzona w trybie ogólnego postępowania administracyjnego, czy też z uwagi na jej cywilnoprawny charakter, nie powinna podlegać kognicji sądów administracyjnych wymaga przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej i odniesienia się do zaprezentowanej argumentacji wywodzonej z orzecznictwa sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał jednak wystarczająco wnikliwej oceny charakteru prawnego działania organów administracji w kontekście spełnienia w tej sprawie przesłanek dopuszczalności drogi sądowej w podstępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy sąd administracyjny odrzuca skargę stwierdzając brak swojej właściwości, kompleksowe odniesienie się do argumentów przedstawionych w skardze i solidne uzasadnienie własnego stanowiska, które w tym przypadku zamyka drogę sądowoadministracyjną powinno być szczególnie dobrze uargumentowane. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia całkowicie pomija postulaty wywodzone z judykatury sądów administracyjnych sformułowane w tego typu sprawach, a zawiera w zasadzie wierne powtórzenie argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Toruniu.
W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględni wskazane przez Sąd kasacyjny uwagi, w szczególność zaś dokona pogłębionej analizy prawnego charakteru sprawy dotyczącej przyznania, rozliczenia i zwrotu dopłat do biletów miesięcznych.
Co wymaga na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślenia NSA rozpatrując skargę kasacyjną w tej sprawie nie przesądza administracyjnego, ani cywilnoprawnego charakteru sprawy. Uznaje jednak, że nie została ona kompleksowo wyjaśniona przez Sąd I instancji. To z kolei, prowadzi do sytuacji, w której NSA w istocie po raz pierwszy miałby rozpatrzeć merytorycznie sprawę, co stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 176 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z zm.) zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.
W tym świetle merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności sprawa powinna zostać wyjaśniona przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, sformułowanego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, www.cbs cbois.nsa.gov.pl).