Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 993/15 oddalił skargę Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za lipiec 2014 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Minister Finansów decyzją z [...] sierpnia 2014 r. określił wysokość zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za lipiec 2014 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] października 2013 r. Powyższa kwota uwzględniała wpłatę w wysokości [...] zł, którą Województwo [A.] wniosło [...] lipca 2014 r. na poczet raty za lipiec 2014 r.
Województwo [A.] dokonało [...] września 2014 r. kolejnej wpłaty w wysokości [...] zł.
Minister Finansów postanowieniem z [...] października 2014 r. rozliczył powyższą kwotę, zaliczając ją na poczet zaległości za listopad 2013 r. oraz marzec, kwiecień, maj, czerwiec i lipiec 2014 r.
Następnie Minister Finansów, po rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku Województwa [A.] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2014 r. i określił wysokość zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za lipiec 2014 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od [...] lipca 2014 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu tej decyzji Minister Finansów stwierdził, że Województwo [A.], pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), nie dokonało w terminie wynikającym z art. 35 ust. 1 tej ustawy wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za lipiec 2014 r. Zdaniem Ministra Finansów, w związku z niedokonaniem wpłaty, zaistniały przesłanki przewidziane w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do określenia, w formie decyzji, wysokości zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. - za grudzień 2013 r. Organ podniósł, że określając wysokość zobowiązania Województwa [A.] nie mógł uwzględnić sytuacji finansowej Województwa za 3 kwartały 2014 r., gdyż prowadziłoby to do zastosowania przesłanek niezgodnych z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Ministra Finansów, zmiany stanu prawnego, w zakresie zobowiązania Województwa [A.] do dokonania wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nie wprowadził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11. W powołanym wyroku Trybunał stwierdził, że art. 25 i 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Minister zaznaczył, że wyrok ten nie dotyczył art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Zakwestionowany przez Trybunał przepis art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wprawdzie określa sposób ustalania wysokości wpłat województw do budżetu państwa, ale nie stanowił podstawy prawnej do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny odroczył na okres 18 miesięcy utratę mocy obowiązującej uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Oznaczało to, że wymienione przepisy obowiązują i muszą być stosowane dopóki nie upłynie termin wyznaczony przez Trybunał Konstytucyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznawana sprawa jest podobna do sprawy o sygn. akt V SA/Wa 1271/14, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po dokonaniu własnych ustaleń odnośnie do sytuacji finansowej Województwa [A.] i przeprowadzeniu jej oceny, wydał wyrok uwzględniający skargę Województwa na decyzję określającą zobowiązanie strony skarżącej z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Finansów wyrokiem z 4 września 2015 r. (w uzasadnieniu błędnie podano datę wydania wyroku "9 kwietnia 2015 r."), sygn. akt II GSK 62/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko NSA przyjęte w sprawie sygn. akt II GSK 62/15, zgodnie z którym ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania, natomiast Minister Finansów ma kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty, albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej. W związku z tym NSA uznał, że kompetencje Ministra mają charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmów samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Podkreślił jednocześnie, że ustawa nie daje ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania systemem wpłat korekcyjno-wyrównawczych.
Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że uprawniony jest pogląd, którego istotą jest przyjęcie, że żadnych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej strony skarżącej oraz beneficjentów wpłat korekcyjno-wyrównawczych nie może czynić nie tylko sąd, ale i organ, a jeśli tak to przepisy, których konstytucyjność zakwestionował Trybunał mogą i powinny być stosowane w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. Z powyższego wynika więc, iż organ określając wysokość wpłat, o których mowa nie miał możliwości ich korygowania. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa tak, gdy chodzi o wskazaną przez organ podstawę prawną jej wydania, jak i wysokość wyliczonego zobowiązania obciążającego stronę skarżącą.
Ponadto Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana [...] grudnia 2014 r. Natomiast z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2014 poz. 1574; dalej: ustawa nowelizująca) wynika że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.
Województwo [A.] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Województwa [A.] poprzez jej uwzględnienie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Województwo [A.] - na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. - zarzuciło:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez pozbawienie Województwa [A.] prawa do rzetelnego procesu sądowego (prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy ze skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla Województwa [A.] za lipiec 2014 r.) w zakresie kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem na skutek wydania wyroku wyłącznie w oparciu o niewiążący w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. (powinno być: "z 4 września 2015 r."- przypis autora skargi kasacyjnej), sygn. akt II GSK 62/15, poprzestając na twierdzeniu, że: "nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to aby NSA odstąpił od niego w sprawie niniejszej (w przypadku rozpoznania ewentualnej kasacji) która jak już nadmieniono wcześniej jest bliźniaczo podobna do tej którą rozpoznano pod sygn. akt V SA/Wa 1271/14" i brak rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie, a w szczególności nierozpatrzenie zarzutów i wniosków strony skarżącej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji, co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;
- b) art. 176 ust. 1 w związku z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony skarżącej poddania kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem (w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla Województwa [A.] za lipiec 2014 r.) w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w szczególności poprzez zaniechanie kontroli legalności decyzji przez Sąd pierwszej instancji, na skutek przyjęcia, że "nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to, aby NSA odstąpił od niego w sprawie niniejszej (w przypadku rozpoznania ewentualnej kasacji), która jak już nadmieniono wcześniej jest bliźniaczo podobna do tej, którą rozpoznano pod sygn. akt V SA/Wa 1271/14", co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji antycypując przyszły, ewentualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (na skutek niniejszej skargi kasacyjnej) de facto orzekał w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny, a co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;
- c) art. 170 i art. 190 p.p.s.a. a contrario poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie ze skargi na decyzję związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 62/15, mimo że: - powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został wydany w tej sprawie; - prawidłowość dekodowanej wykładni prawa dokonanej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest sprawą sporną (na co nota bene zwrócił uwagę sam Sąd pierwszej instancji), nie jest bowiem prawomocnie przesądzona i zostanie rozstrzygnięta dopiero na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4152/15;
- d) art. 165 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku art. 17 i 18 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego poprzez pozbawianie strony skarżącej ochrony sądowej w sporze z organem administracji rządowej w zakresie jej samodzielności w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej przy udziale w dochodach publicznych odpowiednim do przypadających jej zadań na skutek braku kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem w tej (indywidualnej) sprawie, tj. ze skargi na decyzję, a co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
- e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek: - braku rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie, a w szczególności nierozpatrzenie zarzutów i wniosków strony skarżącej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji; - ograniczenia uzasadnienia prawnego wyroku do powołania fragmentów wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. (powinno być: "z 4 września 2015 r." - przypis autora skargi kasacyjnej), sygn. akt II GSK 62/15; - ograniczenia rozważań Sądu do stwierdzenia, że: "sprawa niniejsza nie jest pierwszą sprawą rozpoznawaną przez tut. Sąd, której przedmiotem była ocena zasadności określenia zobowiązania strony skarżącej z tytułu wpłat przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw" i "sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa tak gdy chodzi o wskazaną przez organ podstawę prawną jej wydania, jak i wysokość wyliczonego zobowiązania obciążającego stronę skarżącą", oraz "nie miały usprawiedliwionych podstaw nie tylko dodatkowe zarzuty skarżącej sformułowane w piśmie z [...] listopada 2015 r., ale i argumentacja przedstawiona na ich poparcie, a to ze względu na treść uzasadnienia przywoływanego wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 62/15, które w podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia także sprawy niniejszej kwestiach było jednoznaczne i przesądzające (mimo, że prawidłowa wykładnia ww. wyroku NSA nie jest prawomocnie przesądzona), a także - braku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do art. 4 ustawy nowelizującej, co prowadzi do wniosku, że brak jest jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji co do tego, w jakim zakresie art. 4 ustawy nowelizującej miał w tej sprawie zastosowanie i w jakim brzmieniu normy prawnej (tj. uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11, czy też nie) przesądził o oddaleniu skargi;
- f) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym toczącego się w sprawie z wniosku Sejmiku Województwa [A.] z [...] listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy nowelizującej w związku z art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji mimo, że w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że: "Sąd podkreśla również, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r. Natomiast z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2014 r. poz. 1547) wynika, że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.";
- g) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) poprzez nieuwzględnienie wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych przez skarżącą przy pismach: z [...] listopada 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r. i na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r., mimo: - że dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do tego, czy wpłata z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za lipiec 2014 r. - w wysokości [...] zł (w zaskarżonej decyzji to kwota [...] zł), gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji, czy obowiązek ww. wpłaty został orzeczony przez organ zgodnie z wyrokiem TK i czy dokonana w tym zakresie ocena Ministra Finansów może być uznana za ocenę mieszczącą się w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z niewadliwego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; - twierdzeń Sądu pierwszej instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do sytuacji Województwa [A.] jako jednej ze stron systemu korekcyjno- wyrównawczego, (str. 8 i 9); - zawisłości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w konsekwencji istnienia podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec twierdzeń Sądu pierwszej instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności (str. 9);
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez brak uchylenia decyzji mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż pozostałe strony, tj. beneficjenci mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (interes prawny do żądania wydania przez Ministra Finansów wobec Województwa [A.] decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa), bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy zgodnie z Wyrokiem TK prawidłowe zastosowanie art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinno prowadzić do zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana na skutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w konsekwencji zupełnie dowolne, wykraczające poza ramy swobodnej oceny dowodów, przyjęcie za udowodnione, że określenie zobowiązania dla Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za lipiec 2014 r. - w wysokości [...] zł, gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w szczególności poprzez: - ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie do treści pisma Ministra Finansów z [...] października 2013 r., nr [...] oraz pisma Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r., nr [...]; - brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych; - nieuprawnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez Stronę skarżącą w piśmie z [...] grudnia 2014 r., tj. - kwartalnej informacji o przebiegu Programu Postępowania Ostrożnościowego Województwa [A.], - kwartalnej informacji dotyczącej obowiązku niezaciągania, w okresie obowiązywania umowy, bez uprzedniej pisemnej zgody pożyczkodawcy, żadnych innych pożyczek lub kredytów, nieemitowania obligacji oraz nieudzielania poręczeń wekslowych, gwarancji ani nieprzystępowania do długu, bądź niezobowiązywania się do zapłaty długu za osoby trzecie, ani jakiegokolwiek obciążenia swojego majątku, - sprawozdania budżetowego za III kwartały 2014 r., a które dotyczyło istotnych dla sprawy okoliczności, tj. sytuacji finansowej Województwa [A.], a w efekcie zachowania istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych;
- 4. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, pomimo braku kontroli: - podstawy prawnej decyzji; - uzasadnienia prawnego decyzji, co w istocie prowadzi do "zastąpienia" organów orzekających w sprawie i rozstrzygnięcia przez Sąd istoty sprawy administracyjnej, a także brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana przy braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że sytuacja finansowa Województwa [A.] nie była okolicznością mającą dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, przyjmując, że wysokość dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokość wydatków na realizację zadań własnych nie ma w tej sprawie znaczenia, a konieczność wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za lipiec 2014 r. w wysokości [...] zł (w zaskarżonej decyzji to kwota [...] zł), gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych, a także przyjęcia przez organ orzekający w sprawie, że art. 4 ustawy nowelizującej można przypisać takie znaczenie, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pozwala na określenie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, w sposób sprzeczny z wyrokiem TK, tj. niegwarantującym zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych;
- 5. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) błędną wykładnię art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w sytuacji gdy wysokość rocznych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie gwarantuje zachowania tym województwom istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w efekcie wykładnię tego przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem TK, a w konsekwencji;
- b) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, w sytuacji gdy wysokość tych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie gwarantuje tym województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a wpłata tych należności wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z realizacji części zadań własnych, względnie z koniecznością zadłużenia danego województwa celem uiszczenia wpłaty, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem TK;
- c) błędną wykładnię art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do wydania decyzji, w której określa zobowiązanie z tytułu wpłat (wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych) w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy wysokość wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem TK;
- d) błędną wykładnię art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że informacje ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, a także rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz rocznych wpłatach wynikających z ustawy budżetowej, są wiążące dla stron mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla strony skarżącej, w zakresie w jakim wpłata wynikającej z tej informacji kwot nie gwarantuje województwom (płatnikom) zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych;
- e) błędną wykładnię art. 4 ustawy nowelizującej w związku art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że zwrot: "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantują województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, mimo iż w wyroku TK stwierdzono, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP;
- f) błędną wykładnię art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na wadliwym przyjęciu, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie powinien dokonać oceny legalności decyzji z uwzględnieniem treści norm prawnych wynikających z art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ukształtowanych na podstawie wyroku TK, w sytuacji gdy za potrzebą bezwzględnego odstąpienia od zastosowania normy prawnej derogowanej na mocy powołanego wyroku przemawia: przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem (ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), przyczyny naruszenia i znaczenie naruszonych wartości konstytucyjnych (zapewnienie wspólnocie samorządowej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających mu zadań (własnych) służących zaspakajaniu jej potrzeb);
- g) błędną wykładnię art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 4 ustawy nowelizującej polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że wysokość środków wpłaconych (do budżetu państwa) przez województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww (na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), ma jakikolwiek wpływ na wysokość wypłat z tytułu części regionalnej subwencji ogólnej dla województw uprawionych, w sytuacji gdy ww. wpłaty wpływają do budżetu państwa (mają wpływ na budżet państwa), a ww. wypłaty są dokonywane z budżetu państwa bez względu na wysokość wpłat, o których mowa w art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że potrzeba gwarantowania zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych dla województw uprawnionych do wypłaty (na podstawie art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) może mieć jakiekolwiek znaczenie dla zastosowania art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie w jakim przepis ten nakłada na województwo obowiązek wpłaty z uwzględnieniem potrzeby gwarantowania zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych także dla tego województwa;
- h) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na przyjęciu, że "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje samoobliczenie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania" a także, że "Natomiast organ (Minister Finansów) ma kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiada wpłacie należnej" oraz "Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu", w sytuacji gdy owo "samoobliczanie" miałoby zdaniem Sądu być ograniczone wyłącznie do przekazania w równych ratach kwot wskazanych w piśmie ministra właściwego do spraw finansów publicznych, sporządzonego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęcie przez Sąd takiego rozumienia tego przepisu powoduje nie tylko, że faktycznie - wbrew wyrokowi TK - "określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej", a " (...) kompetencje Ministra mają charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczenia wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu", ale także, że tak rozumiane przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie pozwalają realizować zaleceń zawartych w wyroku TK, bowiem nie przewidują realnego mechanizmu, w którym badana byłaby rzeczywista zdolność województwa zobowiązanego do poniesienia ciężaru wpłat, a całe postępowanie określone w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zostało sprowadzone jedynie do "określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej, i to w sytuacji, gdy ustawowym obowiązkiem organu było określenie "wysokości zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych", a nie wysokości kwoty niewpłaconej (tj. zaległości) z tego tytułu.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym popierając stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należało odnieść się do zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. a – e petitum skargi kasacyjnej, koncentrujących się wokół kwestii pozbawienia skarżącej prawa do rzetelnego procesu sądowego, co stanowi o nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W tej grupie zarzutów strona skarżąca podniosła także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku rozpatrzenia skargi, ograniczeniu uzasadnienia prawnego wyroku do powołania fragmentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt II GSK 62/15, ograniczenia rozważań Sądu i braku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W tym miejscu należy zauważyć, że zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa strony skarżącej do rzetelnego procesu, zostały sformułowane z powołaniem art. 45 ust. 1, art. 184 zdanie pierwsze, art. 176 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Odnosząc się do wymienionych zarzutów należy zauważyć, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może on stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyroki NSA: z 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10).
W związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie powiązano wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Taka sytuacja mogłaby wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji, pomimo swej właściwości, w ogóle nie rozpoznał sprawy, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został również naruszony przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, określający właściwość sądów administracyjnych, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję.
W rozpoznawanej sprawie WSA dokonał oceny, czy organ administracji w toku postępowania nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska strony skarżącej o wystąpieniu w sprawie przesłanek nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Powołana przez Województwo [A.] przyczyna nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw) w istocie nie wystąpiła. Skarżąca brała udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, była reprezentowana przez pełnomocnika, miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska i zgłoszenia wniosków dowodowych. Okoliczność, że WSA nie uwzględnił wspomnianych wniosków i nie podzielił zarzutów podnoszonych przez skarżącą nie oznacza, że była ona pozbawiona możliwości obrony swych praw.
Nie sposób także uznać, że strona skarżąca została pozbawiona ochrony sądowej w sporze z organem administracji rządowej (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej). Sąd pierwszej instancji, wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej przeprowadził kontrolę działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem w indywidualnej sprawie. Odwołanie się przez WSA do stanowiska przedstawionego w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogło zostać ocenione jako nieprawidłowe, zwłaszcza, że wnioski wyprowadzone przez Sąd pierwszej instancji "(...) iż żadnych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej strony skarżącej oraz beneficjentów wpłat korekcyjno-wyrównawczych nie może czynić nie tylko sąd ale i organ a jeśli tak to przepisy których konstytucyjność zakwestionował Trybunał mogą i powinny być stosowane w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego (...)" nie pochodzą z uzasadnienia wyroku NSA z 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 62/15.
Druga przyczyna nieważności postępowania podnoszona przez Województwo [A.] dotyczy przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie ze skargi Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2014 r., a więc zgodnie ze swą właściwością (art. 13 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 15 p.p.s.a.).
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku dalekie jest od doskonałości, to zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji co prawda przedstawił swoje stanowisko w sposób bardzo zwięzły i nie ustrzegł się niezbyt fortunnych sformułowań (np. "Szanując pogląd wyrażony przez NSA w ww. sprawie stwierdzić trzeba iż nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to aby NSA odstąpił od niego w sprawie niniejszej (w przypadku rozpoznawania ewentualnej kasacji) która jak już nadmieniono wcześniej jest bliźniaczo podobna do tej którą rozpoznano pod sygnaturą V SA/Wa 1271/14" s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom postępowania stanowi przesłankę uwzględnienia zarzutu procesowego.
Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła oceny dopuszczalności stosowania albo odstąpienia od zastosowania, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przepisów art. 25 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do wskazanej spornej w sprawie kwestii ocenić należy jako prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że brak było podstaw do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jako wzorców kontroli legalności decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przepisów, art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że ocena skutków prawnych wyroku TK z 4 marca 2014 r. dla wyniku rozpoznawanej sprawy, powinna uwzględniać, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym z klauzulą odroczenia. Istota wyroku zakresowego wyraża się w tym, że Trybunał stwierdza w nim zgodność lub niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym, czasowym) zakresie jego zastosowania. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności przypisywany jest więc tylko określonemu fragmentowi jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (normie prawnej dekodowanej z przepisu).
Co przy tym istotne, wyrok zakresowy odnosić się może zarówno do treści normatywnej wyrażonej w przepisie prawnym, jak i do treści, która została w nim pominięta, co gdy chodzi o drugą z tych sytuacji, odnosi się do negatywnego zakresu kontrolowanego przepisu. Wyrok TK z 4 marca 2014 r. jest wyrokiem negatywnym zakresowym, zdeterminowanym treścią wniosku Sejmiku Województwa [A.] oraz zasadą powściągliwości sędziowskiej zobowiązującej do pozbawienia mocy obowiązującej przepisu tylko w tym zakresie jego zastosowania, w jakim jest niezgodny z konstytucją. Jak wynika z jego sentencji, za niezgodne ze standardem konstytucyjnym Trybunał uznał pominięcie w kontrolowanych przepisach, gdy chodzi o przedmiotowy zakres ich zastosowania, wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Odroczenie natomiast mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na maksymalny, 18 miesięczny okres oznacza, że do momentu nadejścia wskazanego przez TK terminu, uznane za niezgodny z konstytucją przepisy zachowują moc obowiązującą przynależąc do systemu prawa.
Przepisy tracą domniemanie swojej konstytucyjności, a uzasadnienia dalszego ich obowiązywania - jak podkreśla się w orzecznictwie samego sądu konstytucyjnego oraz w doktrynie prawa - poszukiwać należy w potrzebie zapewnienia ochrony określonych wartości i zasad oraz konieczności zapobieżenia skutkom powstania stanu prawnego jeszcze bardziej niekorespondującego ze standardem konstytucyjnym. Zastosowanie klauzuli odroczenia w wyroku w sprawie K 13/11, motywowane było - jak wynika z jego uzasadnienia - tzw. argumentem legislacyjnym. Trybunał w kontekście złożoności badanej materii podkreślił potrzebę podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego ujęcia problematyki mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego. W tym też względzie, zwłaszcza zaś w kontekście stanowiska TK odnośnie do powinności stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez wszystkich ich adresatów, za uzasadnione uznać należy również stanowisko, że intencją sądu konstytucyjnego, gdy chodzi o zastosowanie klauzuli odroczenia, było również odwołanie się do tzw. argumentu z luki prawnej, na co nie sposób nie zwrócić uwagi, między innymi w nawiązaniu do art. 33 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 3 powołanej ustawy - rok bazowy, w jej rozumieniu, to rok poprzedzający rok budżetowy.
Uwzględniając powyższe, a w tym także to, że wyrok w sprawie K 13/11 został wydany w trybie tzw. kontroli abstrakcyjnej - a mianowicie w rezultacie rozpatrzenia wniosku, nie zaś skarg konstytucyjnej, czy pytania prawnego sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie, co również wydaje się być nie bez znaczenia dla oceny istnienia obowiązku uwzględnienia negatywnego wyroku TK (i prospektywnie ukształtowanego w nim stanu prawnego), a w konsekwencji bezwarunkowej odmowy zastosowania zakwestionowanych przepisów, mimo odroczenia utraty ich mocy obowiązującej - trzeba podkreślić, że w sytuacji wymagającej odpowiedzi na pytanie o konsekwencje prawne wyroku Trybunału z klauzulą odroczenia dla wyniku podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, należy przede wszystkim uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych zakwestionowanym przepisem, powody dla których Trybunał odroczył utratę mocy obwiązującej niekonstytucyjnego przepisu oraz konsekwencje stosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 84 - 86 oraz przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).
W świetle powyższego oraz kierując się wymienionymi dyrektywami, za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w odniesieniu do których TK stwierdził ich niezgodność z Konstytucją z równoczesnym odroczeniem utraty ich mocy obowiązującej. Podkreślając znaczenie oraz istotę, tak jak określił to Trybunał Konstytucyjny, mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że jego przebudowa w kierunku odpowiadającym standardom konstytucyjnym wymaga podjęcia interwencji ustawodawczej. Zmiana stanu prawnego musi zostać poprzedzona szczegółową analizą kondycji wszystkich województw, w tym, w zakresie uwzględniającym ich (zmienne przecież) dochody oraz potrzeby wydatkowe, a w tym kontekście opracowaniem szczegółowych wskaźników oraz instrumentów (np. progów ograniczających), których stosowanie umożliwi identyfikowanie jednostek zobowiązanych do wpłat oraz określenie skali ich zobowiązań w relacji do własnych potrzeb w sposób gwarantujący zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych oraz w relacji do uzasadnionych oczekiwań i potrzeb jednostek będących beneficjentami tego systemu.
Jest to materia złożona i skomplikowana. Zasadność tej oceny potwierdził Trybunał Konstytucyjny w powoływanym powyżej wyroku. Odwołując się do stanowiska przyjętego w sprawie K 30/04 TK podkreślił, że niewymienione w art. 167 ust. 2 Konstytucji wpłaty korekcyjno - wyrównawcze, jako źródła dochodów niektórych samorządów, stanowią o wyjątkowości tej instytucji w systemie źródeł dochodów, co oczywiście nie oznacza, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 Konstytucji. Co ważne, zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, a proces wyposażania samorządów w dochody publiczne, to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. Funkcjonujące w jego ramach zasady i reguły stanowić zaś mają jeden, spójny i zbilansowany system.
Brak odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadnia więc złożony charakter przedmiotu ich regulacji, który w celu jego konstytucyjnej optymalizacji wymaga nowych rozwiązań legislacyjnych, systemowo ujmujących zagadnienie mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego. Ponadto w sytuacji, gdy stosowanie tego mechanizmu w praktycznym jego wymiarze oznacza źródło dochodów dla konkretnych beneficjentów tego systemu, to brak odmowy stosowania wymienionych powyżej przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadnić należy również istnieniem ich uzasadnionego interesu. Ten aspekt omawianego zagadnienia - mimo istnienia z drugiej strony usprawiedliwionego oczekiwania zobowiązanego województwa, aby dokonywana przez nie wpłata uwzględniała pełną jego sytuację finansową, w tym zwłaszcza zachowanie istotnej części dochodów w relacji do potrzeb wydatkowych - nie jest bowiem również bez znaczenia.
Rekapitulując stwierdzić należy więc, że podjęcie stosownych działań w omawianym zakresie stanowi domenę ustawodawcy, a przyjęcie tezy przeciwnej, skutkowałoby ryzykiem zaistnienia stanu polegającego na zakłóceniu, czy też wręcz zniweczeniu istoty i celu funkcjonowania omawianego mechanizmu do czasu jego zmiany w kierunku korespondującym w pełnym jego zakresie z wymogami konstytucyjnymi, w zdecydowanie większym jeszcze stopniu, niż stan stanowiący konsekwencję orzeczenia TK w sprawie K 13/11.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Sąd pierwszej instancji zasadnie więc uznał, że nie ma dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, aby odmówić zastosowania w sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W konsekwencji, Sąd był zobowiązany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wzorca normatywnego określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a w procesie wykładni tego przepisu - gdy uwzględnić argumenty przemawiające za brakiem podstaw do odmowy stosowania w sprawie przepisów uznanych przez TK w wyroku z 4 marca 2014 r. za niezgodne z konstytucją - nie był zobowiązany do uwzględniania treści normatywnej pominiętej w art. 31 tej ustawy, do którego art. 35 ust. 2 odsyła, a mianowicie tego, że jak wynika z powołanego wyroku sądu konstytucyjnego, nie uwzględnia on potrzeby gwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.
W związku z tym, skoro zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29 - 31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, to zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że sytuacja opisana w hipotezie normy prawnej dekodowanej z wymienionego przepisu nie dawała podstaw do tego, aby zakresem kontroli prawidłowości jego zastosowania przez organ obejmować fakty, zjawiska, zdarzenia, czy też stany, które w sytuacji tej się nie mieszczą. W tym zwłaszcza zaś takie spośród tych faktów, zjawisk, zdarzeń, czy też stanów, które w relacji do treści rozstrzygnięcia określającego wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw miałyby świadczyć o braku uwzględnienia w nim wymogu zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a przez to o jego wadliwości.
Powyższe uzasadnia twierdzenie, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty adresowane wobec ustaleń faktycznych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie zarzuty z pkt 1 lit. g, pkt 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Ustalenia, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie wolne są bowiem od wad zarzucanych przez stronę skarżącą.
Za nieusprawiedliwione uznać należało również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 4 ustawy nowelizującej.
Zarzuty te nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą z uwagi na argumenty, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisów uznanych przez TK w wyroku w sprawie K 13/11 za niezgodne z konstytucją. Ponadto analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Sąd jedynie przywoływał, a nie wynika z niego natomiast, aby przepisy prawa, których błąd wykładni zarzuca strona skarżąca stanowiły przedmiot zabiegów interpretacyjnych tego Sądu, z których miałoby wynikać, że ich rezultat - przy odwołaniu się do konkretnych argumentów natury jurydycznej - wyraził się w wypracowaniu przez ten Sąd określonego poglądu prawnego, którego prawidłowość podważana jest w skardze kasacyjnej. Prowadzi to do wniosku, że strona skarżąca podjęła polemikę z poglądem (prawnym), którego Sąd pierwszej instancji nie wyraził.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jakkolwiek z powołanego przepisu ustawy procesowej wynikają możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, to jednak należy mieć na uwadze, że ocena celowości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być dokonywana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy Ordynacja podatkowa), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym - już toczącym się - postępowaniu (art. 272 p.p.s.a.).
Mając na uwadze, że art. 4 ustawy nowelizującej nie stanowił materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył on art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawieszając postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z uwagi na toczące przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane wnioskiem Sejmiku Województwa [A.]. Przedmiot zawartego w nim żądania nie dotyczy bowiem przepisu prawa, który miałby stanowić również dla tego Sądu wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Rezultat przeprowadzonej przez TK oceny konstytucyjności powołanego przepisu ustawy nowelizującej nie ma więc związku z rozpoznawaną sprawą, zaś jej rozstrzygnięcie nie zależy od wyniku postępowania przed sądem konstytucyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W świetle art. 28 k.p.a. oraz art. 31 i 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także dotychczasowych ustaleń odnośnie do stosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowisko skarżącej o konieczności udziału w postępowaniu bliżej nieokreślonych beneficjentów mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego jest oczywiście niesłuszne. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sprawie określenia wysokości zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za lipiec 2014 r., a więc obowiązku strony skarżącej wynikającego z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że istnieje w obowiązującym porządku prawnym taki przepis, z którego można by wyprowadzić wniosek, że postępowanie to dotyczy również interesu prawnego (praw lub obowiązków) beneficjentów mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela pogląd zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz. 1804), mając na uwadze sytuację finansową Województwa [A.], które w postępowaniu kasacyjnym korzystało z prawa pomocy.