Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2018 r., sygn. akt I GSK 902/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1138/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] (dalej także jako: spółka, strona, skarżąca) na decyzję z 24 września 2015 r. (nr [...]) Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy). Decyzją tą po rozpatrzeniu odwołania została utrzymana w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2015 r. odmawiająca przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej za rok. Dyrektor ARiMR jako podstawę prawną decyzji wskazał w szczególności: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.173, dalej: ustawa wrow), § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.).

Podstawą wydania decyzji odmownej przez organ I instancji było stwierdzenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE.L. z 1995 r., Nr 321, poz.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95). Mianowicie ze sztucznym podziałem jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy - [...] Istniejące pomiędzy tymi spółkami i osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe doprowadziły organ do uznania, iż celem działania tychże podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są przez spółkę użytkowane rolniczo. Spółka nie prowadziła faktycznie działalności rolniczej, zaś zadeklarowane przez nią we wniosku grunty nie stanowiły w rzeczywistości gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

W odwołaniu strona wydanej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa, wyrażające się w całkowitym zaniechaniu podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kpa, wyrażające się w pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
3. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności",
4. 4. naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu na wstępnie przestawił obowiązujący stan prawny w zakresie przedmiotowej płatności. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL z 2011r., Nr 25, poz. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011), nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że powodem nie przyznania spółce przedmiotowej płatności jest stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej, wyrażającej się w podziale jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy siedem wskazanych wcześniej podmiotów. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, że przedmiotowe działki ewidencyjne, będące własnością [...] i jej męża, były w latach 2004 - 2013 deklarowane do płatności rolnych przez [...] Natomiast w roku 2014 działki rolne powstałe z działek wcześniej deklarowanych do płatności jako użytki zielone przez [...] zostały zadeklarowane przez nią, [...]

Taka deklaracja gruntów we wniosku pomocowym, mimo jego formalnej poprawności, zasadnie wzbudziła zastrzeżenia organu, co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej. Brak również racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej na tak zadeklarowanych gruntach, gdyż nie występują żadne naturalne granice uzasadniające taki podział gruntów. Wskazano też na istniejące pomiędzy wymienionymi podmiotami powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić o sztucznym stwarzaniu w rozpatrywanej sprawie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego. Z wydruków z portalu Ministerstwa Sprawiedliwości odpowiadających odpisom z Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem, iż w przypadku podmiotu:

[...] którzy tworzą zarząd Spółki. W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...].

[...] w skład zarządu Fundacji wchodzą [...]. W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje jako pełnomocnik Fundacji uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] [...]. - wspólnikami spółki są [...], którzy tworzą zarząd spółki. Prezesem zarządu jest [...]. W ewidencji producentów rolnych [...]figuruje jako reprezentant spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...].

[...] udziałowcami są [...]. W skład zarządu wchodzi [...], który jest jednocześnie prezesem zarządu. W ewidencji producentów rolnych [...]figuruje jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] [...] udziałowcami są [...], którzy wchodzą w skład zarządu. Prezesem zarządu jest [...] W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...].

[...] - w ewidencji producentów rolnych [...] figuruje jako pełnomocnik Janiny [...] uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...]

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, przez co doszło do naruszenia cytowanego wyżej art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych

Wskazano ponadto, że spółka nie posiada żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Wynika to z wyjaśnień spółki z dnia 5 lutego 2015 r. Złożone wyjaśnienia są identyczne w treści z oświadczeniami złożonymi w sprawach pozostałych wymienionych wyżej pwoiązanych podmiotów. Ustosunkowując się do wezwania organu, strony nie przedstawiły żadnych innych dowodów mogących potwierdzić prowadzenie przez nie odrębnych gospodarstw rolnych. Brak jest jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub zagospodarowania plonów. Brak jest także dokumentów potwierdzających uprawnienia do użytkowania przez poszczególne podmioty deklarowanych do płatności gruntów. Z tych okoliczności faktycznych wynika, że cała działalność rolnicza podmiotów powiązanych ograniczała się do podpisania umów, w których wskazano (w sposób bardzo dowolny) zleceniodawcę prac rolniczych.

W opinii organu orzekającego, przedstawione przez stronę dowody mają na celu pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej przez podmioty wnioskujące o płatność, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawców było uzyskanie zawyżonych płatności do gruntów rolnych.

W podsumowaniu podniesiono, że do potwierdzających fakt sztucznego stwarzania warunków, w szczególności zaliczyć należy:

1. - ustanowienie [...] pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR;
2. - wskazanie dla wszystkich podmiotów powiązanych jednego należącego do [...]rachunku bankowego właściwego do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych;
3. - opisane powyżej powiązania rodzinne i kapitałowe między podmiotami wskazują na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami. [...] (syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach;
4. - fakt, że działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność [...] i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez [...] świadczy o tym, iż grunty te w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne;
5. - położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych.

Tym samym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej. Grunty zgłaszane przez te podmioty do płatności winny być deklarowane w ramach jednego wniosku, a dokonany sztucznie podział miał na celu uzyskanie nienależnych korzyści. Wskazano w tym zakresie, że w odniesieniu do płatności objętych "programem rolnośrodowiskowym" pozorny podział gospodarstwa rolnego między kilka podmiotów miał na celu ominięcie degresji płatności związanej z obowiązującymi limitami powierzchni, o których jest mowa w § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ustalono, że sumaryczna wysokość płatności rolnośrodowiskowej, wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wynosi [...] zł, natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosi [...] zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wynosi [...] zł.

Wskazano, że łączna, z tytułu [...], hipotetyczna wysokość nieuzasadnionych korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego wyniosła [...]zł.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka szereg naruszeń przepisów postępowania prowadzących do wadliwych ustaleń faktycznych, z zaniechaniem możliwych do przeprowadzenia dowodów, w tym oględzin i przesłuchania stron oraz świadków.

Zarzucono też mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to:

1. a) przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizują się na gruncie niniejszej sprawy, co nakazywało uwzględnić wniosek, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organ pierwszej instancji zadość nałożonym na niego obowiązkom;
2. b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie ustalenia faktyczne poczynione przez organy drugiej instancji;
3. c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011), wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji - gdy płatność i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie ustalenia faktyczne poczynione przez organy drugiej instancji;
4. d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej strony - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych gruntu nr 282/2 i 101/2, położonych w województwie dolnośląskim), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a);
5. e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy;
6. f) § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej ppsa. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95), zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Analogiczne klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa normodawca unijny zawarł w przepisach art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8; dalej też: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011) i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16; dalej też: rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009).

WSA powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower (pkt 52-53) stwierdził, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Wskazał się też na inne orzeczenia TSUE na tle art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Między innymi w motywach wyroku w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencija) z dnia 12 września 2013 r. TSUE dokonując wykładni stwierdził, że cytowany przepis "należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa - bez względu na to, na której (wynikającej ze wskazanych wyżej trzech aktów prawa unijnego) normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych.

Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

W świetle wskazanych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy. Konieczne pozostaje badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W ocenie Sądu I instancji przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). Takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.

W ocenie Sądu I Instancji o naruszeniu wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego (4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) można mówić, gdy w toku postępowania administracyjnego zostanie ustalone, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, w tym spółka skarżąca, zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Zdaniem WSA organy w rozpatrywanej sprawie rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. WSA przywołał wskazane przez organy, wyżej wymienione powiązania pomiędzy spółkami, fundacją i osobami fizycznymi. Wskazał też szczegółowo na będące przedmiotem działki ewidencyjne gruntów należące do [...] i jej męża deklarowane przez [...] do płatności w poprzednich latach, a w roku 2014 deklarowane w rożnych częściach przez wymienione powiązane podmioty, w tym przez skarżąca spółkę.

Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że: jedna osoba- [...] jest pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR; dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy –należący do [...]); osoby spokrewnione ([...] syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach; działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność [...] i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E.. WSA uznał też, że położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów nieprzedzielony żadnymi granicami naturalnymi.

Części takich jednolitych działek ewidencyjnych nie wydzielone żadnymi granicami naturalnymi zostały wskazane jako działki rolne przez różne z powiązanych ze sobą, wyżej wymienionych podmiotów. W tej sytuacji Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia organów, że w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści. WSA wskazał na łączną wysokość oczekiwanej przez powiązane spółki wysokość korzyści ze sztucznego podziału przekraczającą [...] zł, w tym z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wynosi [...] zł.

Za prawidłowe Sąd I instancji uznał ustalenia poczynione w toku postępowania, że utworzone spółki, w tym spółka skarżąca, nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez siedem podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. WSA uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek (deklarowanie przez każdy podmiot, ustaliły brak sprzętu rolniczego, - skąd wywiedziono trafną konkluzję, że spółki owe, wraz ze spółką skarżącą, nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej).

Organy ustaliły też cel, jaki zamierzano w wyniku tych praktyk osiągnąć. W ocenie Sądu I instancji organy rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli obejścia prawa – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Nie doszło zatem do naruszenia omawianych przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności.

WSA uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty przepisów prawa procesowego: art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 8, art 10 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa. Zauważył przy tym, iż organ nie kwestionuje formalnoprawnego wyodrębnienia strony skarżącej, jako osobnego (od innych spółek) podmiotu. Uznał jednak, że to formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe strony skarżącej (na bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował w znacznej części jeden podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Za niezasadny uznany został zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa wyrażający się w pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 18 maja 2015 r. informujące stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań. Z uprawnienia takiego strona nie skorzystała.

Wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego skargę oddalono na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zmianami, dalej: ppsa).

[...] zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na zasadzie art. 176 § 2 ppsa wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzuciła:

1. 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa, wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez Organy administracji publicznej podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen. polegające na:
2. a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2006 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez Organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;
3. b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej spółki, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;
4. c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów- ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w- ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez (ego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;
5. d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach -tj. [...] odpowiedzialnością - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej";
6. e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez [...], podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...), stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 - nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;
7. 2. naruszenie prawa materialnego, a to;
8. a) przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom;
9. b) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;
10. c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia;
11. d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych gruntu nr 282/2 i 101/2, położonych w województwie dolnośląskim, powiecie milickim, gminie Milicz, obrębie Wróbliniec), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008;
12. e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 - nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości, i) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organów, że skarżąca tworząc (wspólnie z innymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Wnioski o stworzeniu takich sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez Sąd I instancji w oparciu o następujące przesłanki faktyczne:

1. 1. Między skarżącą spółką, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku WSA podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją powiazania rodzinne i organizacyjne - te same osoby fizyczne, powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa tworzą podmioty, stanowią ich organy zarządzające lub nadzorcze, wszystkie reprezentowane są przez Ewę Salinger jako pełnomocnika.
2. 2. Dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy – należący do [...]).
3. 3. Działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność [...]i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E.
4. 4. Położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów. Części takich jednolitych działek ewidencyjnych wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi.
5. 5. WSA wskazał na łączną wysokość oczekiwanej przez powiązane spółki wysokość korzyści ze sztucznego podziału przekraczającą [...] zł, w tym z tytułu płatności rolnośrodowiskowej wynosi [...] zł.

Żadna z tych okoliczności faktycznych nie jest w istocie kwestionowane przez skarżącą.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa skuteczną podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Zatem skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia przepisów postępowania powodujące wadliwe ustalenia faktyczne, powinien wskazać do jakich innych ustaleń faktycznych mogłoby dojść, gdyby te naruszenia nie wystąpiły. Tymczasem zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej) skarżący kasacyjnie nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałoby, jakie były tytuły prawne skarżącej do wskazywanych przez nią działek i jakie przesłanki wskazujące na jej samoistne posiadanie, wyodrębnionych od innych powiązanych podmiotów i samodzielne gospodarowanie tymi działkami.

Należy przy tym zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt 1 lit b-e zarzutów skargi kasacyjnej w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wyżej wskazanych ustaleń faktycznych, lecz stanowią kontestowanie wniosków wyprowadzonych przez organy i Sąd I instancji z tych okoliczności, polegających na tym, że [...] była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, ze ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.

Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przepisy art. 21 ustawy wrow wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności należy wskazać na art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, z którego wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 kpa.

Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Wprawdzie organ zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

Nie jest jednak organ zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów na okoliczności przeciwne, jeśli wnioskujący o płatności mając wiedzę o tym, na jakich okolicznościach faktycznych organ opiera swoją ocenę, nie wykazuje inicjatywy dowodowej dla obalenia ustaleń organu. Skarżąca kasacyjnie zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, rzeczywistego położenia przestrzennego, nie wskazuje nawet jakie okoliczności faktyczne sprzeczne z przyjętymi przez organy i Sąd I instancji mogłyby być dokonane, czy też jakie ustalenia organów obalone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalając zasadnicze dla sprawy okoliczności faktyczne (wyżej wskazane) organy nie naruszyły przepisów art. 7 kpa, 8 kpa, 75 kpa i art. 77 kpa przy uwzględnieniu postanowień art. 21 ustawy wrow.

Podniesiony w pkt 1 lit. petitum skargi kasacyjne zarzut sprowadza się w istocie do oceny prawidłowości wniosków wyciągniętych na podstawie poszczególnych ustalonych prawidłowo (wyżej wymienionych) okoliczności faktycznych co do stworzenia sztucznych warunków będących przeszkodą w udzieleniu płatności. Analizując zaskarżony wyrok w ramach zarzutów skargi kasacyjnej należało więc zbadać, czy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy zgodnie z art. 80 kpa na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo uznały, czy zasadnicza okoliczność, to jest stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, została udowodniona. To ta okoliczność jest istotna w sprawie, a nie to czy gospodarstwo skarżącej spółki ma cechy gospodarstwa rolnego.

Aby ocenić prawidłowość wniosków co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy w pierwszej kolejności wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności zasadnicze znaczenia mają przepisy art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Z przepisów tych wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011). Art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95stanowi zaś, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że WSA w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Kierując się taką wykładnią prawa Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Należy dodatkowo zauważyć, że prawidłowość takich wniosków wzmacnia fakt, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzeniu za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy.

Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należy zauważyć, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. (zarzuty 2 lit. b i 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej). Jak wyżej wskazano prawidłowe stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania dopłat w wysokości wyższej, niż należne byłyby od przedmiotowych gruntów bez stworzenia sztucznych warunków powodowało prawidłowe zastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania płatności. Co do tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie płatności w obu przypadkach byłyby w zbliżonej wysokości, to należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że wykładnia wskazanych przepisów nie pozwala na gradację ich działania w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności. Poza tym wskazywanej różnicy, zwłaszcza w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, sięgającej łącznie ponad 90 000 zł nie sposób traktować jako nieznacznej.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (wskazane w pkt 2 lit a, 2 lit. d –f petitum skargi kasacyjnej) dotyczą niezastosowania wskazanych w tych zarzutach przepisów. Wszystkie te przepisy określają zasady przyznania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w pkt 2 lit a, 2 lit. d –f petitum skargi kasacyjnej przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.