Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt V SA 5149/03 po rozpoznaniu skargi K. C. – prowadzącego Agencję Celną "[...]" w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 18 listopada 2003 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji – uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji oprał swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie decyzjami z dnia: 6 sierpnia, 17, 26-27 listopada oraz 8-10 grudnia 1998 r. oraz 30 stycznia 1999 r. wymierzył Agencji Celnej "[...]" opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności służbowe wykonane poza siedzibą urzędu celnego. Decyzje te stały się ostateczne wobec ich niezaskarżenia przez stronę.
Skarżący wystąpił w dniu 11 kwietnia 2000 r. do Prezesa Głównego Urzędu Ceł w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego z wnioskami o uchylenie w/w decyzji, a następnie wnioski te cofnął, w związku z tym Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie decyzją z dnia 17 maja 2000 r. umorzył postępowanie w tych sprawach.
W dniu 16 grudnia 2002 r. (data pisma 2 grudnia 2002 r.) K. C. złożył ponownie wnioski do Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie o uchylenie w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego decyzji Urzędu Celnego w Warszawie wymierzających dodatkowe opłaty manipulacyjne oraz o zwrot tych opłat. Decyzjami z dnia 18 marca 2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie odmówił uchylenia tych decyzji.
Orzekając na skutek odwołania strony, po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania, Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia 18 listopada 2003 r. Nr 140000-PC-471-/202-204,208-212//03//1189-1191,1195-1199/MZ, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji stwierdzając, że strona złożyła wnioski po upływie terminu przewidzianego w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, co stanowiło przesłankę negatywną do uchylenia decyzji ostatecznych o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Sąd uwzględniając skargę K. C. na powyższą decyzję podał, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego może nastąpić w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest zatem wyłącznie zaistnienie przesłanek związanych z występowaniem tych dwu okoliczności, ewentualnie rozważenie wystąpienia przesłanki negatywnej, przewidzianej w tym przepisie, a nie kwestia merytorycznego badania słuszności decyzji ostatecznej i powstałej w wyniku jej wydania sytuacji prawnej.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być uznany za "przepis szczególny", sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 265¹ Kodeksu celnego, gdyż jak wynika z treści tego przepisu oraz jego usytuowania w dziale V tytułu VII Kodeksu celnego odnosi się on wyłącznie do kwestii zwrotu i umorzenia należności celnych, nie zaś do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznych. Przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265¹ Kodeksu celnego powinny w swej treści wprost odnosić się do niemożliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pojęcia "przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej" według Sądu nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że przepisy te stanowić mają przesłankę negatywną, niweczącą przyznane stronie przepisami prawa uprawnienie do ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym.
Przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 k.p.a., którego odpowiednikiem w Kodeksie celnym jest art. 265¹, powinny w swej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszania ostatecznych decyzji w określonych kategoriach spraw.
W ocenie Sądu Dyrektor Izby Celnej nie zakwestionował w decyzji występowania przesłanek pozytywnych z art. 2651 Kodeksu celnego. Sąd stwierdził jednak, że nieprzeprowadzenie w tym kierunku przez organy celne postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, uniemożliwia ocenę i kontrolę sądową zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu rozważenia przez organy celne wystąpienia (lub nie) przesłanek pozytywnych z art. 2651 Kodeksu celnego nie może zastąpić samo zacytowanie treści tego przepisu w decyzjach. Nie jest rolą Sądu samodzielne dokonywanie oceny wystąpienia przesłanek dla zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji i tym samym zastępowanie organu administracji w tym zakresie.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż kwestia czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji wymiarowych byłoby możliwe wydanie decyzji orzekającej o zwrocie pobranych kwot na zasadach przewidzianych dla zwrotu należności celnych powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu leżącym w kompetencjach Dyrektora Izby Celnej.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, że po uchyleniu decyzji wymiarowej niemożliwe byłoby zwrócenie opłaty manipulacyjnej dodatkowej wobec upływu terminu z art. 246 § 4 Kodeksu celnego, co według organu trwale przesądzałoby o niewykonalności decyzji wydanej w oparciu o art. 265¹ Kodeksu celnego już w dniu jej wydania. Sąd wskazał, ze art. 246 Kodeksu celnego został znowelizowany przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122). Do art. 246 został dodany § 6 stanowiący, iż 3 letni termin z § 4 może ulec przedłużeniu, jeżeli dłużnik udowodni, że niezłożenie wniosku przed upływem 3 lat od dnia powiadomienia go o należnościach celnych było spowodowane nieprzewidzialnymi okolicznościami lub działaniem siły wyższej. Od dnia wejścia w życie tej ustawy - czyli od dnia 10 sierpnia 2003 r. nie można zdaniem Sądu mówić o bezwzględnej niewykonalności decyzji uchylających decyzje wymiarowe w sprawach, w których wniosek złożony został po upływie 3 lat od daty powiadomienia dłużnika o tych należnościach.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, że zgodnie z art. 277 Kodeksu celnego, w wersji przed nowelizacją, jedynie pobór a nie zwrot opłat manipulacyjnych następował w trybie i na zasadach określonych dla należności celnych. Wykładnia systemowa przepisów art. 277 i 246 Kodeksu celnego prowadzi, przy braku w Kodeksie celnym innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki, tryb i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej, do stosowania art. 246 także przy zwrocie lub umarzaniu tego rodzaju opłat. Sprzeczne z zasadą państwa prawa byłoby przyjęcie założenia, że opłata pobrana nienależnie lub bez podstawy prawnej nie może być zwrócona stronie.
Sąd stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do zwrotu z urzędu pobranych opłat w oparciu o art. 246 § 5 Kodeksu celnego, ponieważ wyrok sądu wydany w danej sprawie nie może stanowić podstawy do uruchamiania nadzwyczajnego trybu postępowania w innych sprawach. Zmiana interpretacji prawa dotycząca rozumienia pojęcia "poza siedzibą urzędu", o jakiej niewątpliwie można mówić po wydaniu wyroków przez NSA i SN, może mieć wpływ na ocenę istnienia pozytywnych przesłanek z art. 265¹ Kodeksu celnego. Ocena ta powinna odnieść się także do kwestii cofnięcia przez stronę pierwszych wniosków złożonych w dniu 11 kwietnia 2000 r. o wydanie decyzji w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego.
Odnosząc się do zarzutu braku wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej, Sąd stwierdził, że organy celne mogły przyjąć, iż wniosek o wykonanie czynności służbowych w miejscu uznanym wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia opłat manipulacyjnych dodatkowych na podstawie przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego.
Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. polegające na:
- 1. naruszeniu art. 246 Kodeksu celnego poprzez uznanie, że:
- - odnosi się on wyłącznie do kwestii zwrotu i umorzenia należności celnych, nie zaś do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe pomimo, iż również zdaniem Sądu, prezentowanym w uzasadnieniu wyroku, do zwrotu lub umorzenia takich opłat, wobec braku w Kodeksie celnym innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej dodatkowej, zastosowanie ma właśnie art. 246,
- - § 4 art. 246, określający termin na złożenie wniosku o zwrot opłat, nie może stanowić przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego decyzji ostatecznej wymierzającej opłaty,
- - kwestia zwrotu opłat manipulacyjnych dodatkowych winna być rozpatrywana niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego w sprawie uchylenia w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego decyzji ostatecznych wymierzających opłaty,
- - wobec nowelizacji art. 246 (dokonanej przez art. 1 pkt 56 w związku z art. 3 ust 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz.1122) i dodanie § 6 określającego możliwość przedłużenia przez organ celny terminu na złożenie wniosku, błędne jest stanowisko organów celnych, iż uchylenie decyzji w sprawie opłat w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego spowoduje niewykonalność decyzji o ich zwrocie wobec złożenia stosownego wniosku z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu w istniejącym stanie faktycznym i prawnym organ celny rozpatrując sprawę zwrotu opłat będzie miał możliwość zastosowania art. 246 § 6 Kodeksu celnego.
- 2. naruszenie art. 265¹ Kodeksu celnego poprzez uznanie, że:
- - przepisy szczególne sprzeciwiające się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w tym trybie winny w swej treści odnosić się wprost do niemożności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jednoznacznie wyłączając stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszenia decyzji ostatecznych w określonych sprawach,
- - odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego z uwagi na istnienie przepisu szczególnego, uniemożliwiającego uchylenie decyzji, organ celny powinien zbadać istnienie przesłanek pozytywnych (słusznego interesu strony lub interesu społecznego)
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowe argumenty na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przytoczonym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony.
Z treści tego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na jego podstawie uzależniona jest od:
- a) spełnienia przesłanek pozytywnych w postaci wniosku strony lub jej zgody na uchylenie(zmianę) decyzji ostatecznej oraz istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony przemawiającego za uchyleniem (zmianą) tej decyzji,
- b) niewystąpienia przesłanki negatywnej w postaci zakazu wzruszenia decyzji ostatecznej wynikającego z przepisów szczególnych.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób prawidłowy orzekł, że art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być uznany za "przepis szczególny" sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego. Sąd ten słusznie zwrócił uwagę, że przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego nie mogą być po pierwsze interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy stanowić mają przyczynę negatywną niweczącą przyznane stronie przepisami prawa uprawnienie do ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym i po drugie powinny w swojej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznych w określonej kategorii spraw.
Kryteriów tych nie spełnia powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego ponieważ przepis ten w swojej treści nie wyłącza stosowania przewidzianego w art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego trybu nadzwyczajnego uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa. Przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i stanowić negatywną przesłankę wyłączającą stosowanie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego ponieważ zakres przedmiotowy regulacji zawartych w obu tych przepisach jest inny. Przepis art. 246 § 4 jest usytuowany w tytule VII działu V Kodeksu celnego, który dotyczy zwrotu i umarzania należności celnych, podczas gdy art. 265¹ znajduje się w dziale I tytułu IX Kodeksu celnego i stanowi w postępowaniu w sprawach celnych przepis o charakterze ogólnym będący jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych.
Wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności w zakresie opartego na przepisie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego, żądania uchylenia decyzji ostatecznych wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe. Do wniosku tego nie miał zastosowania termin przewidziany w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, gdyż złożenie wniosku o uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej w trybie art. 265¹ § 1 kodeksu celnego nie jest ograniczone żadnym terminem.
Organy celne dokonując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów nieprawidłowo uznały, że przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji wymiarowych w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego i w konsekwencji tego nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą pozytywne przesłanki przewidziane w tym przepisie, a w szczególności czy za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony.
Sąd I instancji prawidłowo w związku z tym ustalił, że brak przeprowadzenia przez organy celne postępowania wyjaśniającego w tym zakresie uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji, gdyż sąd administracyjny sprawuje na podstawie art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a), a prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne.
W świetle przytoczonych przepisów Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że nie mógł zastąpić organów celnych i dokonać samodzielnych ustaleń i oceny występowania w sprawie pozytywnych przesłanek wymaganych dla zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia zaskarżonej decyzji, przewidzianego w art. 265¹ Kodeksu celnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
aw