Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 86/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi T. O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że E. G. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego w Tarnobrzegu wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 544,16 zł oraz o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1676,09 zł. Przyznane płatności w dniu 17 i 22 grudnia 2008 r. zostały przekazane na rachunek bankowy E. G. 4 sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego w Tarnobrzegu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu E. G., z którego wynikało, że nastąpił on 18 lipca 2008 r. Ustalono również, że córka zmarłej – T. O. (dalej: skarżąca) miała wspólny rachunek bankowy z E. G. i tylko ona po śmierci matki miała do niego upoważnienie.
Prezes ARiMR decyzjami z [...] i [...] marca 2012 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW oraz kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzjami odpowiednio z [...] czerwca 2012 r. i z [...] lipca 2012 r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1837/12, uchylił decyzję z [...] czerwca 2012 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] marca 2012 r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Natomiast wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2236/12, WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2012 r. w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.
Sąd wskazał, że nie było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu płatności przyznanych E. G. a pobranych przez skarżącą. Roszczenia takie mogły być załatwione na drodze postępowania cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 893/13 i II GSK 363/13 oddalił skargi kasacyjne Prezesa ARiMR.
Decyzjami z [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnobrzegu ustalił skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW. Decyzje te wydano na skutek nowelizacji, polegającej na dodaniu do art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2014 r., poz. 1438, dalej ustawa o ARiMR), ust. 1a na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o ARiMR (Dz. U. 2014 r., poz. 341), która weszła w życie 2 kwietnia 2014 r.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału ARiMR decyzjami z [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnobrzegu po ponownym rozpatrzeniu spraw, decyzjami z [...] września 2015 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz kwotę nienależnie pobranych płatności ONW.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzjami z [...] grudnia 2015 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcia w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnobrzegu wydał decyzje o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, który wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r. Przepis ten obowiązywał w dniu wszczęcia postępowania w sprawie i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.
Oddalając skargi Sąd wskazał, że organy nie naruszyły prawa procesowego, jak też materialnego i trafnie dopuściły możliwość orzeczenia o odpowiedzialności skarżącej za pobrane świadczenia przyznane E. G. Sąd wskazał, że środki przelane na rachunek E. G. zostały pobrane przez skarżącą bez podstawy prawnej i jako takie podlegają zwrotowi. Po zakończeniu postępowania, zarówno administracyjnego jak i sądowego, została przeprowadzona nowelizacja ustawy o ARiMR, na mocy której organy administracji mogły dochodzić zwrotu nienależnie pobranych dopłat nie tylko od osób, którym przyznano wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dopłaty, a więc będących stronami postępowania o przyznanie tych dopłat w trybie postępowania administracyjnego, ale droga taka została dopuszczona również w przypadku osób trzecich, które pobrały takie świadczenia. Zmieniony został zatem stan prawny poprzez dopuszczenie takiej drogi dochodzenia roszczeń wobec tego typu osób.
Sąd wskazał, że nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Poprzednia decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowej i stwierdzono jej nieważność. Nie funkcjonuje ona zatem w obrocie prawnym, gdyż została wyeliminowana z obrotu. Sprawa administracyjna nie jest więc aktualnie zakończona ostateczną decyzją, lecz prawomocnym wyrokiem sądowym. Na przeszkodzie jej ponownego wszczęcia stoi nie przepis art. 16 k.p.a. ale przepis art. 153 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie wyrażony pogląd o niedopuszczalności drogi administracyjnej do dochodzenia roszczeń wiązał organy i nie mogły one powtórnie wszcząć postępowania.
Sąd wskazał, że w nowym stanie prawnym - wobec wprowadzenia drogi administracyjnej dla tego typu należności dochodzonych od tego typu osób - nie będzie już dopuszczalna droga cywilna. W takim stanie prawnym droga administracyjna stanowi jedyną możliwość dochodzenia należności.
Nie sprzeciwia się takiemu stanowisku również zasada nieretroaktywności działania ustawy. Przedmiotowe przepisy nie są bowiem stosowane retroaktywnie. Stan faktyczny będący przedmiotem wydanych decyzji zaistniał co prawda pod rządami ustawy w starym brzmieniu. To pod jej rządami doszło do pobrania nienależnych dopłat. Jednak na skutek tego działania wytworzył się pewien stan faktyczny, który trwał nieprzerwanie aż do chwili wydania decyzji aktualnie zaskarżonych. Organy nie orzekały więc o zdarzeniu, którego ramy czasowe byłyby w całości zamknięte, lecz o stanie faktycznym (istniejący dług), który występował w chwili orzekania.
Art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR wprowadził inną formę (dogodniejszą dla organów) dochodzenia należności związanych z ich działalnością. W ocenie Sądu ze względu na brak przepisów przejściowych należy uznać, że ta norma kompetencyjna musi być stosowana od jej wejścia w życie do wszystkich istniejących należności, jakich od osób wskazanych w art. 29 ust. 1a organy mogą dochodzić.
Przeprowadzenie postępowania nie narusza również ogólnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bo nie można utożsamiać naruszenia tej zasady z wydaniem dla obywatela decyzji nieuwzględniającej jego interesu. Naruszenie takie mogłoby zaistnieć tylko w takiej sytuacji, gdyby ten interes miał charakter uzasadniony, a organy by działały z naruszeniem prawa, ustalając nieprawidłowo prawa i obowiązki strony.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie a także zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej;
art. 16, art. 110 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez złamanie gwarancji trwałości decyzji i orzeczeń.
- 2. prawa materialnego poprzez:
niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, tj. ustalenie, że przepis ten może być podstawą do wydania decyzji w tym kształcie;
błędną wykładnię art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 74/2008, polegającej na uznaniu, że w spawie nie zachodzi przypadek, w którym płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu;
błędną wykładnię art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 74/2008, polegającej na uznaniu, że skarżąca nie działała w dobrej wierze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, czym według niej naruszono również zasadę powagi rzeczy osądzonej oraz art. 153 p.p.s.a.
W stanie sprawy przedmiotem kontroli Sądu I instancji były dwie decyzje ustalające kwoty do zwrotu, tj. z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW i w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2008, wydane w stosunku do T. O., a dotyczące płatności "przyznanych" spadkodawczyni E. G. Postępowanie to zostało podjęte po tym, jak WSA w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1837/12 uchylił decyzję z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ONW na rok 2008 oraz wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2236/12 stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2008. WSA uwzględniając skargi T. O. wyraził pogląd, że w stanie faktycznym sprawy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie stanowi właściwej podstawy prawnej do wydania tych decyzji.
Sąd wskazał, że roszczenie to mogło być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 893/13 i II GSK 363/13 oddalił skargi kasacyjne od wskazanych wyroków WSA. W wyrokach tych NSA podzielił pogląd, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla egzekwowania obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, a więc nie wiążą się one z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności. W obu tych wyrokach wskazano, że ze stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że decyzje o przyznaniu płatności dla E. G. zostały wydane w grudniu 2008 r., natomiast wnioskodawczyni zmarła w lipcu 2008 r., a więc przed zakończeniem postępowań administracyjnych i wydaniem rozstrzygnięć w tych sprawach. NSA stwierdził, że decyzję wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie prawo do płatności w ogóle nie powstało.
Zmarła nie stała się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nimi obowiązków dotyczących ich zwrotu. Tak więc przekazane przez organ na konto bankowe kwoty pieniężne nie były płatnościami we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowane w ramach powstałego na podstawie decyzji stosunku publicznoprawnego. Tym samym stanowiły one wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu, którego organ w istocie dokładnie nie ustalił, kierując się jedynie informacją, że konto bankowe, na które przekazał środki pieniężne było wspólnym kontem zmarłej wnioskodawczyni i jej córki T. O. W konsekwencji niepowstałe prawa i obowiązki publicznoprawne, związane z płatnością, w ogóle nie mogły przejść na T. O., córkę zmarłej E. G., na podstawie art. 97 § 1 Ordynacji (pomijając już, jak zauważył Sąd, że nie wyjaśniono, czy T. O. objęła spadek po matce). Za błędny i za daleko idący NSA uznał pogląd organu, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR źródłem publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności jest sam fakt - zdarzenie polegające na pobraniu nienależnego świadczenia.
Zdaniem NSA, w świetle przepisów Ordynacji podatkowej mających zostawanie w tych postępowaniach (w szczególności art. 21 § 1), nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych nie można uznać za fakt powodujący z mocy prawa powstanie obowiązku publicznoprawnego, ponieważ żaden przepis prawa, w tym art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, takich następstw bezpodstawnego przyjęcia środków publicznych przez osobę trzecią nie przewiduje. Zajęte przez sąd I i II instancji stanowisko prawne wiązało organ i sąd aż do momentu ostatecznego załatwienia tych spraw (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie i jak stwierdził Sąd I instancji jest bezsporny. Podstawą ponownego wszczęcia postępowań był znowelizowany art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Przepis ten, w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.", wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Dz. U. poz. 341). Niewątpliwie więc obowiązywał w czasie ponownego wszczęcia przez organ postępowań wobec T. O. Niemniej jednak zarówno organ jak i Sąd I instancji pominęły, że we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie zostało przesądzone to, iż w stanie faktycznym spraw, a więc przed 2 kwietnia 2014 r., organ nie mógł dochodzić na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR na drodze administracyjnej (a jedynie na drodze postępowania cywilnego) nienależnie wypłaconych kwot od podmiotów, których z organami nie wiązał stosunek o charakterze publicznoprawnym.
Oznacza to brak podstaw do ponownego wszczęcia postępowań w stosunku do T. O., opartych na tym samym stanie faktycznym. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w związku ze zmianą normatywną powołanego przepisu organ wszczął ponownie postępowanie administracyjne, które zakończył wydaniem dwóch kolejnych decyzji w stosunku do T. O. Organ orzekając ponownie o zwrocie kwot naruszył prawo. Co do zasady nowe prawo nie może bowiem prowadzić do formułowania odmiennej oceny prawnej zdarzeń, które powstały przed jego wejściem w życie i zostały ocenione na podstawie przepisów prawa obowiązującego w czasie ich zajścia. Tym bardziej, gdy dotyczy to sfery praw podmiotowych – znowelizowany przepis z jednej strony, tworzy uprawnienie dla organu do żądania zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych przez podmioty płatności, a z drugiej strony, nakłada na podmiot obowiązek ich zwrotu. Przepis ten ma więc charakter materialnoprawny, a nie procesowy.
W takiej sytuacji, przy braku przepisów intertemporalnych, zgodnie z zasadą lex retro non agit, należało przyjąć, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych ukształtowanych po jego wejściu w życie. W myśl zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa pożądane jest bowiem, aby tworzone prawo nie było stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie norm. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, a wobec tego dopuszczalne jest odstąpienie od niej, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa, co jednak powinno wyraźnie wynikać z przepisów przejściowych wprowadzających zmianę. Tymczasem ustawa zmieniająca takiego zapisu nie wprowadza, a jedynie w art. 2 stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, co dodatkowo potwierdza, że w realiach sprawy znowelizowany przepis nie mógł być stosowany.
Zatem wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd I instancji z samej zasady bezpośredniego działania prawa nie można wyprowadzać domniemania, że przepis ten, mający charakterze materialny, może mieć zastosowanie z mocą wsteczną. Tym bardziej, że w poprzednim stanie prawnym nienależnie pobrane kwoty mogły być dochodzone na zasadach ogólnych - w trybie cywilnoprawnym, a co za tym idzie nie wystąpiły również inne ważne względy, który przemawiałby za zastosowaniem znowelizowanego przepisu z mocą wsteczną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, nie podziela stanowiska Sądu I instancji, co do możliwości zastosowania w rozpoznawanych sprawach art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR.
Na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu stoi również i to, że w przypadku wypłaty/pobrania płatności mamy do czynienia ze zdarzeniem jednorazowym, a zatem ograniczonym w czasie, a nie jak wskazał Sąd I instancji z otwartym (na dzień wejścia w życie noweli) stanem faktycznym, którego początkiem, jak należy przypuszczać, miało być przekazanie kwoty na konto strony, a końcem – jej spłata. Sąd I instancji mylnie przyjmuje jako stan (zdarzenie) trwanie przez stronę w zwłoce ze zwrotem nienależnie pobranych kwot, a nie – wypłatę tych kwot, która jest czynnością jednorazową, zamkniętą w czasie.
Końcowo należy też wskazać, że zaakceptowanie poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do destabilizacji orzecznictwa organów i stwarzałoby nieuzasadnioną możliwość podejmowania wielokrotnie postępowań w sprawie, w przypadku zmiany stanu prawnego, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, a także zarzut naruszenia przepisów postępowania będących z nim w korelacji.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004), które de facto zmierzają do wykazania, że wnosząca skargę kasacyjną działała pod wpływem błędu wywołanego zachowaniem organów przy rozpoznawaniu wniosku, a następnie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 i później na podstawie art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, to należy wskazać, że braku powiadomienia organu o śmierci matki i pobrania nienależnych kwot nie można uznać za trwanie w dobrej wierze. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Mając powyższe na uwadze i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U., poz. 1804). Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie radcy prawnego organu w kwocie 1.700 zł.