Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 76/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie z [...] maja 2015 r., którą przyznano skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy zasadności pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu za 2014 r. do wariantu 2.6, wobec stwierdzenia, że na działkach rolnych: B, BA, BB i D (o łącznej powierzchni 45,63 ha), na których zadeklarowana była uprawa soczewicy jadalnej, nie prowadził on produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Do spełnienia powyższego skarżący był natomiast zobowiązany na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm., dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), który określa wymagania dla poszczególnych pakietów i wariantów.
Podczas kontroli na miejscu, która odbywała się w gospodarstwie skarżącego w dniach od 20 sierpnia do 21 października 2014 r., inspektorzy stwierdzili, że na wymienionych działkach występowało duże zachwaszczenie. Stan działek rolnych przedstawia dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli na miejscu, znajdująca się w aktach sprawy na płycie CD. Skarżący nie był obecny przy kontroli.
W odpowiedzi na pismo skarżącego, po weryfikacji raportu z kontroli, podtrzymano wyniki kontroli. Podkreślono, że niemal na wszystkich zdjęciach widoczne są siewki chwastów, które zagłuszyły deklarowaną uprawę na spornych działkach rolnych. Świadczy to o braku prowadzenia jakichkolwiek zabiegów odchwaszczających na ww. działkach. Zaznaczono, że obowiązkiem inspektorów realizujących kontrolę jest stwierdzenie stanu faktycznego dotyczącego użytkowania rolniczego na dzień kontroli.
Sąd wskazał, że wobec brzemienia przepisów art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w których ustanowiono zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, zasadę przekonywania i zasadę prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, nie są zasadne.
W ocenie Sądu również zarzuty naruszenia art. 9, art. 10 oraz art. 79 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie.
Ponadto, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Poczynione ustalenia faktyczne, ocena dowodów oraz wskazanie podstawy prawnej decyzji znalazły swój wyraz w jej uzasadnieniu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym również zarzut niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a., wobec braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu nie jest zasadny.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. WSA w Olsztynie nie wyjaśnił, dlaczego oświadczenie K. R. o wykonaniu prac związanych ze zbiorem plonów na spornej działce w 2014 r. nie świadczy o stanie uprawy. Nie wyjaśniono w oparciu, o jaki dowód organ stwierdził, że pokrycie uprawy przez soczewicę nie przekracza 50 % (brak szkicu zachwaszczenia obszaru). WSA błędnie także odniósł się do okoliczności przeprowadzenia obowiązkowej kontroli stanu spornej uprawy przez niezależną Jednostkę Certyfikacyjną Cobico 3 lipca 2014 r., ponieważ inspektor kontrolujący uprawę skarżącego nie stwierdził żadnego nadmiernego zachwaszczenia uprawy, a Jednostka Certyfikująca zatwierdziła gospodarstwo skarżącego do produkcji ekologicznej oraz do protokołu z obowiązkowego badania planów przez producentów rolnych wykonanego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Olsztynie.
Nie zwrócono także uwagi na niewłaściwe zawiadomienie strony o terminie oględzin, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych skutkujących całkowitym pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania podniósł, że Sąd oddalił skargę, mimo że organ zgromadził niekompletny materiał dowodowy, nie wyjaśnił, dlaczego pokrycie uprawy przez soczewicę jadalną nie przekracza 50% (brak szkicu zachwaszczenia obszaru), dokonał niewłaściwej oceny protokołu kontroli z 3 lipca 2014 r. przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikacyjną Cobico oraz – protokołu z badań wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Olsztynie, nie wyjaśnił powodów, dla których odmówiono uznania oświadczenia K. R. o stanie upraw, a także nieprawidłowo zawiadomił stronę o terminie oględzin.
Stosownie do art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku podniesienia zarzutu natury procesowej wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w połączeniu z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, ale też do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie oraz do wykazania, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie w sprawie byłoby innej treści.
W związku z powyższym należy zauważyć, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania został oparty m.in. na nieistniejącym przepisie (art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.), co czyni ten zarzut nieskutecznym. Artykuł 1 p.p.s.a. składa się z jednej jednostki redakcyjnej w brzmieniu: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)." Wadliwe wskazanie przepisu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie w tej części zarzutu kasacyjnego.
Sąd odwoławczy, na mocy wskazanego wcześniej art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie może z własnej inicjatywy modyfikować, czy też poszukiwać nowych podstaw kasacyjnych, a jedynie rozpoznać sprawę w granicach podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych.
W ramach tego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną podniósł również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania." Powołany przepis stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), które mają w przyszłości pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku, a nie jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej – posłużyć do oceny, czy w sprawie ustalono prawidłowo stan faktyczny.
Innymi słowy, zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. może przynieść zamierzony efekt jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub też, że nie zawiera ono elementów koniecznych wymienionych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 107 § 3).
Przepis ten stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy."
Zatem, ma on charakter wynikowy, a więc jego zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była decyzja przyznająca płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na rok 2014 r. Powodem pomniejszenia było stwierdzenie przez organ, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (przeprowadzonej w okresie od 20 sierpnia do 10 października 2014 r.), niezgodności, które dotyczyły działek B, BA, BB i D. Organ wskazał, że obowiązkiem rolnika realizującego pakiet 2 w zadeklarowanych wariantach było prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (zał. nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Tymczasem z analizy dokumentacji fotograficznej (zapisanej na płycie CD), szkiców działek oraz wyjaśnień z 31 lipca 2015 r. inspektorów dokonujących kontroli na miejscu, które to dowody, wbrew twierdzeniom strony znajdują się w aktach sprawy, wynika, że rolnik nie dołożył starań, by utrzymać plantację soczewicy w dobrej kulturze, doprowadzając do zagłuszenia plantacji przez chwasty (m.in. szczaw kędzierzawy i zajęczy, bylicę pospolitą, komosę białą, łopian większy, nawłoć kanadyjski, krwawnik pospolity, rumian polny, perz właściwy, pokrzywę zwyczajną, ostrożeń polny).
Organ wskazał też, że rośliny nie przekraczały 20 cm i większość osypała się na ziemię. Nadto, część zasiewu nie wzeszła, w związku z czym pokrycie działek rolnych soczewicą organ określił na ok. 50%.
Wnoszący skargę kasacyjną de facto nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, a ewentualnie rozmiar stwierdzonych nieprawidłowości. W piśmie z 31 października 2014 r. wystosowanym do organu, po zapoznaniu się z treścią protokołu kontroli, pełnomocnik skarżącego przyznał, że zachwaszczenie wystąpiło, ale nierównomiernie i nie na każdej działce. Wskazał też, że bardzo ciężko jest zlikwidować zachwaszczenie na gruntach uprawianych ekologicznie. Przyznał również, że część nasion osypała się przed zbiorem, ale uznał to za zjawisko typowe, ponieważ w lipcu z uwagi na temperaturę i brak opadów soczewica przestała rosnąć, a chwasty dalej wzrastały.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 – 3 ustawy o wspieraniu "1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
- 2. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
- 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne."
Z regulacji tej wynika więc, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności zasada prawdy materialnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązująca organ do pełnego i wszechstronnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, została zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu). Oznacza to, że organ w tym postępowaniu nie jest obowiązany do podjęcia (z urzędu lub na wniosek) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. W postępowaniu tym obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu).
Zatem prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Sąd również w sposób właściwy wyjaśnił, dlaczego podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogły wpłynąć na zmianę stanowiska. Prowadzeniem gospodarstwa ekologicznego nie może usprawiedliwiać zachwaszczenia, mimo że można założyć, że w takim wypadku walka z chwastami jest bardziej utrudniona. Rolnik nie jest jednak w tym wypadku całkowicie bezradny. W fachowej literaturze wskazuje się na szereg metod zwalczania zachwaszczenia na gruntach uprawianych ekologicznie. I tak walka z chwastami może przybierać różne formy, np. przez stosowanie właściwego płodozmianu, uprawę międzyplonów, prawidłowy dobór gatunków, właściwej jakości materiału siewnego, prawidłowego nawożenia i jakości nawozów organicznych i naturalnych, a także dbanie o miedze i nieużytki w sąsiedztwie upraw, a po ich wystąpieniu przez stosowanie odpowiednich zabiegów: orki, pielenie - mechaniczne, ręczne, czy koszenie.
Odnosząc się do podniesionej argumentacji, odwołującej się do: uzyskania plonów soczewicy z działek objętych kontrolą (400 kg/ha), dokonania przez K. R. zbiegów rolnych i informacji z przeprowadzonych kontroli przez właściwe jednostki, która miała potwierdzać, że działki te były prowadzone według najlepszej kultury i dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, to wypada stwierdzić, że nie mogła ona przynieść również zamierzonego efektu. Przyjmuje się, iż plon soczewicy jadalnej wynosi przeciętnie ok. 2 t/ha. Tak znaczna różnica między wielkością optymalną zbioru a faktycznie uzyskaną przez stronę potwierdza, że uprawa nie była prowadzona właściwie. Potwierdza to też fakt wystąpienia na wyłączonych z płatności działkach rolnych różnorodnych chwastów w dużej ilości. Nie wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy uznanie, że wystąpienie chwastów z natury ogranicza dla roślin uprawnych dostęp do składników pokarmowych, wody i światła.
Chwasty z reguły charakteryzują się również szybkim początkowym wzrostem części nadziemnej i korzeni, co daje przewagę nad rośliną uprawną i ją zagłusza, a także dużym współczynnikiem rozmnażania i zdolnością kiełkowania w zróżnicowanych warunkach i terminach; szybkim przechodzeniem pełnego cyklu rozwojowego i samopylnością większości gatunków, co z kolei sprzyja ich rozprzestrzenianiu i zachowaniu zdolności kiełkowania przez wiele lat. Dlatego też informacje wynikające z protokołu kontroli Jednostki Certyfikującej z 3 lipca 2014 r. mają wtórne znaczenie dla tej sprawy. Wprawdzie nie wskazują one na zachwaszczenie wyłączonych z płatności działek rolnych, niemniej jednak jak słusznie zauważył organ do czasu przeprowadzenia kolejnej kontroli (od 20 sierpnia do 10 października 2014 r.) upłynęło dużo czasu, co sprzyjało rozwojowi chwastów.
Za bezpodstawną należy też uznać argumentację opartą na braku powiadomienia strony o planowanej przez organ kontroli na miejscu. Z przepisów regulujących płatności można wnioskować, że dopuszczalną formą kontroli gospodarstw rolników, oprócz kontroli administracyjnej jest kontrola na miejscu, która może być prowadzona po powiadomieniu rolnika (z jego udziałem lub bez) oraz bez powiadomienia rolnika. Warunkiem niezbędnym jest w obu tych przypadkach zapewnienie, aby rolnik zapoznał się z treścią raportu. Tak jak miało to miejsce w tej sprawie.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).f