Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji), wyrokiem z dnia 27 października 2022r. – sygn. akt II SA/Go 444/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zamiennie: Zakład) z dnia [...] czerwca 2022r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2022r. nr [...].
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 zzzzzn2 ust 1 – 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19), polegające na uznaniu, że Zakład był zobowiązany zakomunikować Skarżącej przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020r., o niezłożeniu dokumentów rozliczeniowych i to w czasie, który umożliwiłby ich złożenie w ustawowym terminie,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 – 3 ustawy COVID-19 poprzez przyjęcie, że do przywrócenia terminu do składania dokumentów rozliczeniowych (w tym za maj 2020r.) nie jest konieczne uprawdopodobnienie braku winy w złożeniu tych dokumentów przez Skarżącą po upływie przepisanego terminu,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z 29 kwietnia 2022r. nr 110000/71/47315/2002, mimo że Zakład wykonał wskazania sądu pierwszej instancji co do tego postępowania wyrażone w wyroku WSA z 17 listopada 2021r. – sygn. akt II SA/Go 892/21,
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 79 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że jeżeli na Skarżącą został nałożony obowiązek złożenia deklaracji – rozliczenia, to obowiązkiem Zakładu było poinformowanie jej o tym obowiązku,
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez przyjęcie, że Skarżąca składając dokumenty rozliczeniowe nie musiała dochować terminu ustawowego, jeżeli nie została pouczona o treści tego przepisu przez Zakład.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do sformułowanych zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym, jak to słusznie wywiódł sąd pierwszej instancji, musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019, art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Trafnie WSA wskazał w dalszej części swoich rozważań, że działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną ocenę prawną przez sąd administracyjny (wyroki NSA: z 21 października 1999r., sygn. akt IV SA 1681/97 oraz z 1 września 2010 sygn. akt I OSK 920/10).
Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowania administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014, sygn. akt I GSK 534/12).
W prawomocnym wyroku z 17 listopada 2021r. sygn. akt II SA/Go 892/21 WSA wskazał, że Skarżąca przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jej wniosek nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020r., a z akt sprawy nie wynika, by Zakład po złożeniu wniosku, co miało w miejsce w dniu 3 kwietnia 2020r., a przed 30 czerwca 2020r. zakomunikował, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020r.i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej Zakład wyjaśnił Skarżącej przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. WSA podkreślił, że jeżeli Zakład na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020r. Zatem naruszenie przez Zakład art. 10 § 1, art. 79 a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W omawianym wyroku WSA wskazał ponadto, że podczas ponownego rozpoznania sprawy, Zakład, kierując się normą określoną w art 153 p.p.s.a., powinien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020r. poinformował Skarżącą o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. W sytuacji stwierdzenia, że Skarżącej nie zawiadomiono o powyższym, Zakład biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, które obejmują zdarzenia mające miejsce w okresie obowiązywania stany epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 tj. od 20 marca 2020r. (§ 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491).
WSA podkreślił, że omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa Sars-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której między innymi uchylono przepis art. 15 zzr ustawy CVOVID-19.
Zasadnie sąd pierwszej instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w cyt. wyroku z 17 listopada 2021r., sygn. akt II SO/Go 892/21. W tym kontekście za usprawiedliwione należy uznać stanowisko WSA, że Zakład ponownie rozpatrując sprawę uchybił art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie – wobec oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 17 listopada 2021r. – że warunki i przesłanki przywrócenia terminu w trybie art. 15 zzzzzn2 należy oceniać przez pryzmat standardowego miernika staranności, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., a nie poprzez przyczyny leżące po stronie Zakładu, który co stwierdzono w prawomocnym wyroku, naruszył art. 10 § 1, art. 79 a § 1 i art 74 § 4 k.p.a., które to naruszenie uniemożliwiło Skarżącej złożenia stosownej deklaracji w terminie. Za uprawnione należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, że wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przez Zakład, należało uwzględnić wniosek i przywrócić skarżącej termin do złożenia deklaracji (art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19).
Wobec powyższych rozważań, ze szczególnym podkreśleniem determinującej konstatacji o związaniu Zakładu, ponownie rozpatrującego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 17 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Go 892/21, zarzuty kasacyjne są nieuzasadnione.
Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.