Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Go 1241/06, oddalił skargę H. P. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oraz określenia kwoty podatku od towarów i usług.
Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:
Na podstawie dokumentu SAD z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], H. P. Sp. z o.o. zgłosiła do procedury dopuszczenia do obrotu sprowadzone z zagranicy klapki damskie, objęte uprzednio procedurą składu celnego. W zgłoszeniu zadeklarowano stawkę celną konwencyjną w wysokości 17%, dołączając jednocześnie świadectwo pochodzenia wwożonego towaru nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., mające świadczyć o chińskim pochodzeniu towaru.
Organ celny wystąpił do Chińskiej Rady Promocji Handlu Zagranicznego (CCPIT) Oddział Guangdong o weryfikację autentyczności przedłożonego świadectwa pochodzenia. W odpowiedzi otrzymał informację, iż dokument ten nie został wystawiony przez CCPIT, a pieczęcie oraz podpisy na nim widniejące są podrobione.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w Z. G. (rozpoznając sprawę ponownie z uwagi na uchylenie poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] września 2005 r. przez Dyrektora Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.) uznał powyższe zgłoszenie celne za nieprawidłowe w części dotyczącej zastosowanej stawki celnej, kwoty należności celnych przywozowych i kwoty podatku od towarów i usług oraz dokonał ponownego ich naliczenia stosując stawkę autonomiczną podwyższoną o 100%, tj. stawkę 80%.
Orzekając na skutek odwołania spółki, Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu celnego I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na negatywny wynik weryfikacji dowodu pochodzenia, w stosunku do spornego towaru zasadnie zastosowano stawkę autonomiczną podwyższoną o 100%. Okoliczność pochodzenia importowanego towaru została udokumentowana przez stronę świadectwem, które w wyniku weryfikacji zagranicznej okazało się być nieautentyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę H. P. Sp. z o.o. wskazał, że reguły niepreferencyjnego pochodzenia towarów ustalone są w art. 16 – 19 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.). Pochodzenie to ustalane jest przez organ celny na podstawie dowodu pochodzenia towarów. Z § 11 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz. U. Nr 130, poz. 851 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie RM z dnia 15 października 1997 r.) wynika, że pochodzenie towarów wymienionych w Wykazie nr 3 musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia. Skoro zadeklarowany w przedmiotowym zgłoszeniu celnym towar jest wymieniony we wspomnianym wykazie, to dla zastosowania wobec niego stawki celnej konwencyjnej konieczne było udokumentowanie pochodzenia towaru świadectwem pochodzenia.
Czynności weryfikacyjne, przeprowadzone przez organ celny zgodnie z § 20a powyższego rozporządzenia, doprowadziły do ustalenia, iż przedmiotowe świadectwo pochodzenia jest sfałszowane. Z uwagi na to, zgłoszenie celne zostało uznane za nieprawidłowe i w miejsce dotychczasowej stawki konwencyjnej zastosowano stawkę autonomiczną, która została podwyższona o 100% na podstawie ust. 7 i ust. 11 Postanowień wstępnych do Taryfy celnej, ponieważ ani kraj, ani region pochodzenia towaru nie wynikał z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a strona mimo wezwania takiego dokumentu nie przedstawiła
Bezzasadny okazał się w ocenie Sądu I instancji zarzut, że w sprawie winien mieć zastosowanie § 12 rozporządzenie RM z dnia 15 października 1997 r. Przepis ten ma zastosowanie tylko do towarów, co do których ustawodawca dopuszcza jako dowód pochodzenia towaru dokumenty inne niż świadectwo pochodzenia, a więc do towarów innych niż określone w § 11 ust. 1 powyższego rozporządzenia.
Zdaniem Sądu I instancji, organy celne nie naruszyły również art. 19 § 2 Kodeksu celnego oraz art. 188 ustawy z dnia 29 października 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Z uwagi na treść powyższych przepisów, w przypadku stwierdzenia, że świadectwo pochodzenia towaru jest nieważne, organ celny nie ma obowiązku prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie świadectwa.
Sąd I instancji wskazał, że dokument stwierdzający nieautentyczność załączonych świadectw jest dokumentem urzędowym i stosownie do art. 194 Ordynacji podatkowej korzysta z domniemania prawdziwości tego co urzędowo zostało w nich stwierdzone.
H. P. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organów celnych obu instancji bądź stwierdzenie ich nieważności. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Powołując się na naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organy celne art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające toczyło się bez udziału skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pominięcie skarżącej stanowiło istotną wadę postępowania uzasadniającą wznowienie postępowania,
- - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organy celne art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 Ordynacji podatkowej w sytuacji, gdy decyzje organów celnych nie zawierają w ogóle uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie określenia wysokości podatku od towarów i usług, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak tych elementów decyzji stanowi rażące naruszenie prawa,
- - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organy celne art. 270 § 1 Ordynacji podatkowej, tj. ustalenie, iż dokument władz chińskich stanowił dokument urzędowy, a więc korzysta z domniemania prawdziwości oraz nie podlega swobodnej ocenie dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem na podstawie tego dokumentu i przepisu ustalono, że zgłoszenie celne jest nieprawidłowe, a także odmówiono możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność prawidłowości zgłoszenia celnego.
Powołując się na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skarżąca zarzuciła:
- - niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 217 Konstytucji RP w sytuacji, gdy:
- a) § 20a rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r. jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP);
- b) nałożenie długu celnego oraz podatku od towarów i usług wynika z § 20a rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r., a nie z aktu ustawowego (art. 217 Konstytucji RP);
- - niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 3 Kodeksu celnego w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie sprzecznego z tymi przepisami § 20a rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r.;
- - niewłaściwe zastosowanie § 12a rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r. poprzez przyjęcie, że nie miał on zastosowania w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia, że zgłoszenie celne jest nieprawidłowe i ustaleniu długu celnego oraz określenia podatku.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że podjęte przez organ celny czynności kontrolne toczyły się w ramach postępowania mającego na celu ustalenie nieprawidłowości zgłoszenia celnego. Postępowanie to toczyło się od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 65 § 4 Kodeksu celnego), a zatem organ celny nie informując skarżącej o wszczęciu weryfikacji, nie zapewnił jej tym samym czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Skarżąca stwierdziła również, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji organów celnych pod kątem istnienia i prawidłowości postępowania wyjaśniającego oraz elementów decyzji w zakresie podatku VAT.
Spółka wskazała ponadto, że dokumenty urzędowe są sporządzane przez powołane do tego organy władzy publicznej, a zatem wiążą się z zakresem spraw powierzonych danemu organowi władzy publicznej. Pismo urzędu celnego co do sfałszowania podpisu na świadectwie pochodzenia nie może być zatem uznane za dokument urzędowy, bowiem organ ten nie jest władny do dokonywania ustaleń co do faktu fałszerstwa podpisów na dokumencie. Ustaleń takich nie mogła także dokonać chińska Rada Promocji Handlu Zagranicznego, chyba że wewnętrzne przepisy chińskie nadałyby temu organowi wspomniane uprawnienia. Tymczasem władze chińskie nie powołały się na żadne inne postępowanie, z którego wynikałoby fałszerstwo podpisu.
W ocenie spółki, w rozporządzeniu RM z dnia 15 października 1997 r. doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 19 § 3 Kodeksu celnego. W rozporządzeniu tym wskazano bowiem nie tylko warunki, jakie musi spełniać dokumentacja potwierdzająca kraj pochodzenia towaru (jeszcze zanim dojdzie do zgłoszenia celnego), ale i samo postępowanie, toczące się już po zgłoszeniu celnym w przedmiocie weryfikacji samego zgłoszenia. W sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 217 Konstytucji RP, który przewiduje, że nakładanie danin publicznych może nastąpić tylko poprzez unormowanie ustawowe. Tymczasem w niniejszej sprawie zastosowanie stawki autonomicznej zamiast stawki konwencyjnej wynikało z § 20a powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Powyższy przepis rozporządzenia narusza także art. 2 Konstytucji RP. Przyjmuje bowiem jako środek dowodowy milczenie organu państwa obcego, przez co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem skarżącej, w sprawie zastosowanie powinien znaleźć § 12 cytowanego rozporządzenia. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 dotyczącym dokumentowania pochodzenia towarów przywożonych na polski obszar celny. Odnosi się zatem do wszystkich dokumentów mających na celu ustalenia kraju pochodzenia towaru, w tym również do świadectw pochodzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznawany środek zaskarżenia został oparty na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne.
Nie ma racji spółka twierdząc, że w postępowaniu przed organami celnymi doszło do naruszenia art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej. Zaznaczenia wymaga pomijana w skardze kasacyjnej okoliczność, że organ celny I instancji zastosował się do wymogu określonego w art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej i wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Podstawowy obowiązek służący realizacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu został więc wykonany.
Sprawdzenie danych zawartych w zgłoszeniu celnym, w tym w drodze kontroli dokumentów dotyczących operacji przywozu, możliwe jest nie tylko bezpośrednio po przyjęciu zgłoszenia celnego, lecz również w późniejszym terminie, w trybie określonym w art. 83 § 1 i § 2 Kodeksu celnego. Na tle niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ celny wydał postanowienie, w którym określił zakres wszczynanego postępowania jako zmianę stawki celnej, naliczenie kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług (k-16 akt administracyjnych). Poinformowanie spółki o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania dowodzi zaś, że organ uwzględnił wynikającą ze stosownych przepisów konieczność udziału strony w tym postępowaniu i czyni nieskutecznymi podniesione w tej kwestii zarzuty, o czym już wspomniano.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że do postępowania celnego, jak wynika z art. 262 Kodeksu celnego, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o czynnościach sprawdzających i kontroli podatkowej, wobec czego ewentualne posługiwanie się analogiami nie byłoby uprawnione. Nadto, sprawdzenie autentyczności świadectw pochodzenia w drodze przedstawienia odpowiedniego pytania podmiotowi działającemu na terenie państwa eksportera stanowi czynność o charakterze dowodowym, podobnie jak pozyskiwanie różnego rodzaju wywiadów czy informacji. Nie może być traktowane jako przedmiot odrębnego postępowania względnie jako przedstawianie przez inny organ stanowiska w trybie art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej lub zbliżonym. Z tego powodu nie można uznać, by doszło do naruszenia art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej skutkiem uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu toczącym się na terenie państwa eksportera.
W ramach podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego wymienione są przepisy art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 7, art. 15 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług i podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.). Biorąc pod uwagę, że ustalenie wysokości podatku od towarów i usług jest prostym następstwem zastosowania tych przepisów w przedstawionym w uzasadnieniu decyzji stanie faktycznym, obejmującym określenie wartości celnej towaru, zaniechanie powtórzenia ustaleń i opisu procesu subsumpcji w zakresie stosowania przepisów podatkowych w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 270 § 1 Kodeksu celnego. Art. 270 § 1 Kodeksu celnego pozwala na wykorzystywanie w postępowaniu celnym dokumentów wystawianych przez organy celne lub inne uprawnione podmioty państwa obcego. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do materii podwyższania mocy dowodowej dokumentów uzyskanych od podmiotów działających na terenie państwa obcego. Wobec tego zarzut jego naruszenia nie może wywoływać skutku w zakresie podważenia rozumowania Sądu I instancji, dotyczącego mocy dowodowej odpowiedzi udzielonej na pismo wystosowane w trybie § 20a ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r. Art. 270 § 1 Kodeksu celnego nie ogranicza stosowania, za pośrednictwem art. 262 tej ustawy, art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej nakazującego dopuszczać jako dowody w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Wobec tego pismo podmiotu działającego na terenie państwa obcego zawierające informację co do nieautentyczności świadectwa pochodzenia stanowi dowód w sprawie. Na tle stosowania art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej możność posługiwania się dokumentami zagranicznymi nie budzi wątpliwości, pomijając kwestie związane z ich tłumaczeniem (por. B. Dauter [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 575 – 576).
W niniejszej sprawie pismo podmiotu działającego na terenie państwa eksportera stanowi jedyny dowód na potwierdzenie ustalenia, iż świadectwa pochodzenia nie są autentyczne. Istnieją podstawy do przyjęcia, że nie została podważona wiarygodność pisma podmiotu działającego na terenie państwa obcego traktowanego jako dowód podlegający ocenie w ramach zasad obowiązujących w postępowaniu celnym, chociaż niekorzystający z podwyższonej mocy. Podmiot udzielający odpowiedzi wyjaśnił przyczyny, skutkiem których sformułował tezę co do nieautentyczności świadectw. Uprawnione jest twierdzenie, że porównał pieczęcie i podpisy widniejące na świadectwach z tymi, jakie używane są przez podmioty wystawiające świadectwa, dysponując wiedzą i materiałem porównawczym w tym zakresie. Przede wszystkim jednak odpowiedź pochodzi od jednostki podmiotu wskazywanego jako wystawiający świadectwo pochodzenia. Wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się w trybie § 20a ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r., nie potwierdził autentyczności świadectwa.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Rozporządzenie RM z dnia 15 października 1997 r. wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 § 3 Kodeksu celnego. W stosunku do towarów innych niż te, w których produkcję zaangażowany jest więcej niż jeden kraj (art. 17 i art. 19 § 3 pkt 1 Kodeksu celnego), upoważnienie (art. 19 § 1 i § 2 oraz art. 19 § 3 pkt 2 Kodeksu celnego) dotyczy wyłącznie sposobu dokumentowania ich pochodzenia (por. J. Chlebny [w:] J. Borkowski, J. Chlebny, J. Chromicki, R. Hauser, H. Wojtachnio, Kodeks celny. Komentarz, Warszawa 2001 r., str. 61).
Wobec tego, mając na względzie zasadę przyzwoitej legislacji, składającą się na konstrukcję państwa prawnego, oraz zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wymogi dotyczące związania podmiotu wydającego rozporządzenie upoważnieniem ustawowym, nie można przypisywać treści § 20a omawianego rozporządzenia znaczenia dalej idącego niż związanego ściśle ze sferą dokumentowania niepreferencyjnego pochodzenia towarów.
Brak jakichkolwiek podstaw do doszukiwania się w działaniu podejmowanym celem sprawdzenia autentyczności świadectwa pochodzenia towaru, polegającym na zwróceniu się z odpowiednim pytaniem do podmiotu zagranicznego wystawiającego świadectwo, przeniesienia części kompetencji w zakresie rozpatrywania sprawy na organ państwa obcego, względnie instytucji zbliżonej, do zajęcia stanowiska przez inny organ na zasadach takich jak określone w art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej. Użycie przez prawodawcę słów "weryfikacja" i "organ" należy rozpatrywać w kontekście § 13 ust. 1 pkt 1, z którego wynika, że "organ" wystawiający świadectwo pochodzenia nie zawsze jest organem celnym i niekoniecznie organem administracji publicznej państwa obcego, któremu można przypisać kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach celnych. Z tej też przyczyny pochodzące z państwa obcego pisma dotyczące autentyczności świadectw pochodzenia z założenia nie są wynikiem prowadzonego za granicą w całości lub części postępowania administracyjnego, do którego należałoby odnosić pojęcie "weryfikacja".
Oczywiście, inaczej rzecz się ma jeżeli część kompetencji polskiego organu celnego przeniesiona jest na organ państwa obcego skutkiem umowy międzynarodowej wielostronnej lub dwustronnej, jak to ma miejsce, między innymi, w przypadku Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego sporządzonego w Brukseli w dniu 24 czerwca 1997 r. (zał. do Dz. U. Nr 104, poz. 662 ze zm.). Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia wykładni i dopuszczalności regulacji dotyczących braku odpowiedzi "organu" państwa obcego wykracza poza granice niniejszej sprawy. Rozumiany w przedstawiony sposób § 20a omawianego rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi. Przepis ten nie jest źródłem praw i obowiązków w zakresie danin publicznych, wobec czego nie może pozostawać w kolizji z art. 217 Konstytucji RP.
Przepis § 12 rozporządzenia RM z dnia 15 października 1997 r. w sposób oczywisty dotyczy towarów, których pochodzenie nie musi być dokumentowane świadectwem. Wskazuje na to porównanie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, jednoznacznie określającym grupę wymienionych w Wykazie nr 3 towarów, których pochodzenie dokumentowane może być tylko świadectwem.
Z wymienionych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.