Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2696/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia ostatecznego środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, uzupełnił wyrok z dnia 4 sierpnia 2005 r. poprzez dodanie w nim pkt 4 o treści: " w pozostałym zakresie skargę oddala".
Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym.
Na podstawie zgłoszenia celnego dokonanego przez pełnomocnika Spółki [...] według dokumentu SAD z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] objęto procedurą dopuszczenia do obrotu pochodzący z Chin towar w postaci żelazek z nawilżaczem. Do zgłoszenia celnego załączono m.in. fakturę, certyfikat pochodzenia, packing list, dokumenty przewozowe oraz deklarację wartości celnej. Na podstawie tych dokumentów ustalono wartość celną towaru i wymierzono dług celny. W wyniku kontroli postimportowej dokumentów stwierdzono, że w zgłoszeniu celnym nie została pobrana dodatkowa opłata celna ustanowiona decyzją Ministra Gospodarki z dnia 4 października 2000 r. w sprawie ustanowienia ostatecznego środka ochronnego w postaci dodatkowej opłaty celnej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny elektrycznych żelazek do prasowania pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej, opublikowaną w Monitorze Polskim z 2000 r. Nr 32, poz. 666.
Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Pruszkowie uznał powyższe zgłoszenie celne za nieprawidłowe w zakresie wartości celnej towaru, należności celnych i podatkowych.
Po rozpoznaniu odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu celnego I instancji w zakresie wymiaru należności celnych, natomiast w odniesieniu do należności podatkowych uchylił ją i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ celny I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporna w sprawie jest zasadność naliczenia przez organy celne opłaty celnej dodatkowej ustanowionej ww. decyzją Ministra Gospodarki. Zgodnie z tą decyzją do dnia 30 września 2004 r. wprowadzono ostateczny środek ochronny w formie opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny elektrycznych żelazek do prasowania pochodzących z Chin. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, żaden z dokumentów przewozowych przedstawionych przez Spółkę [...] nie został wystawiony przed dniem 18 października 2000 r., czyli przed dniem wejścia w życie przedmiotowej decyzji Ministra Gospodarki.
Za niemające znaczenia dla sprawy uznano wyjaśnienia Spółki, iż żelazka zostały nabyte bezpośrednio u producenta na zasadzie zakupu ex-works i że przedstawiciel odebrał towar od producenta w dniu 15 października 2000 r. Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem określonym w ustawie do niestosowania ostatecznego środka ochronnego nie jest data rozpoczęcia transportu, ale data wystawienia dokumentów przewozowych.
Spółka [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się wzruszenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w części utrzymującej w mocy decyzję organu celnego I instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie. Skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania przedstawione zostały m.in. list przewozowy packing list wystawiony 15 października 2000 r. oraz dokument nr [...] z tej samej daty, określający i zawierający wszystkie elementy wymagane do uznania go za dokument przewozowy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wymieniając dokumenty, które zalicza się do dokumentów przewozowych w zależności od rodzaju transportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organy celne obu instancji nie oceniły zebranego w sprawie materiału dowodowego, uznając arbitralnie, że przedstawiony przez Spółkę packing list z 15 października 2000 r. nie jest dokumentem przewozowym w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz. U. Nr 157, poz. 1027). Za trafne uznano stanowisko strony, iż dokonując wykładni pojęcia "dokument przewozowy" należy odwołać się do treści art. 779 i 780 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, nie było przeszkód prawnych do uznania dokumentu packing list za dokument przewozowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał jednak, aby skarżąca Spółka wykazała spełnienie wymogów do zwolnienia od obowiązku uiszczenia opłaty celnej dodatkowej. Organy celne I i II instancji nie dokonały praktycznie żadnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zauważyły sprzeczności pomiędzy przedłożonymi przez stronę dokumentami. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć istniejące sprzeczności.
Pismem z dnia 12 października 2005 r. skarżąca Spółka wniosła o uzupełnienie powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie, poprzedzającej decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie. Spółka podniosła, że Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia, nie oddalił, jak również nie uwzględnił w wyroku z dnia 4 sierpnia 2005 r. wniosku o uchylenie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie poprzedzającej decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie.
W wyroku uzupełniającym powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek skarżącej był zasadny, gdyż nie orzeczono o całości skargi, która obejmowała również żądanie uchylenia decyzji organu celnego I instancji, jednakże samo żądanie było merytorycznie niezasadne. Sąd podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie decyzji organu I instancji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy z oceny sprawy wynika, że organ odwoławczy powinien uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innym przypadku wystarczające jest uchylenie decyzji organu II instancji, który przy ponownym rozpoznaniu ma pełne możliwości orzeczenia co do istoty sprawy także po przeprowadzeniu uzupełniających dowodów. Ponieważ z uzasadnienia wyroku z dnia 4 sierpnia 2005 r. wynika, że nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, gdyż większość dowodów została w sprawie zgromadzona i należy je tylko szczegółowo rozważyć i ocenić, zatem może i powinien to uczynić organ odwoławczy.
W skardze kasacyjnej Spółka [...] wniosła o uchylenie w całości wyroku z dnia 9 stycznia 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej oraz zaniechanie uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem prawa pomimo istnienia uprawnienia i zarazem obowiązku wydania rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;
- 2. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji administracji pomimo stwierdzenia prawomocnym wyrokiem tego samego Sądu wadliwości i niezgodności z prawem obu zaskarżonych decyzji, czym wprost została naruszona zasada obligująca Sąd do stosowania wszelkich przewidzianych ustawą środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia;
- 3. art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...] pomimo tego, iż w sprawie niniejszej zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem zarówno naruszenie norm prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka [...] podniosła, że oba wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 4 sierpnia 2005 r. oraz wyrok uzupełniający z dnia 9 stycznia 2006 r.) są ze sobą sprzeczne i stanowią naruszenie zasad postępowania. Skoro bowiem Sąd I instancji stwierdził w wyroku z dnia 4 sierpnia 2005 r., iż w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, obie zaskarżone decyzje jako niezgodne z prawem winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w ramach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie dokonał kontroli tylko jednej - drugoinstancyjnej - decyzji, pomimo tego, że obie decyzje są w zasadzie tożsame oraz wydane z naruszeniem tych samych przepisów prawa materialnego i procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie tego Sądu m.in. wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, które decydują o tym w jakim zakresie wyrok Sądu I instancji będzie podlegał kontroli.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa procesowego. Należy zatem zaznaczyć, że skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie zostanie uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota problemu w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy istniała konieczność uchylenia decyzji organu celnego pierwszej instancji w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję ostateczną.
Spółka [...] zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji m.in. naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu celnego pierwszej instancji pomimo, że prawomocnym wyrokiem tego Sądu stwierdzono wadliwość i niezgodność z prawem obu zaskarżonych decyzji administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za niezasadny. Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje wszystkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, uprawniony jest wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami. W ramach art. 135 sądowej ustawy procesowej określona została możliwość wzruszenia decyzji pierwszoinstancyjnej, która jednakże nie stanowi dla Sądu obowiązku. Oznacza to, że uchylając decyzję ostateczną, wojewódzki sąd administracyjny może ale nie musi sięgać do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji udzielił merytorycznej odpowiedzi w kwestii przyczyn nieskorzystania z możliwości uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie z dnia 29 listopada 2003 r. Wskazał on bowiem, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, gdyż większość dowodów została w sprawie zgromadzona. Zaistniała wyłącznie konieczność szczegółowego ich rozważenia i oceny, co zgodnie z art. 233 Ordynacji podatkowej powinien uczynić organ odwoławczy. Należy stwierdzić, że w takiej sytuacji nie istnieje obawa, iż po przeprowadzeniu ponownej kontroli instancyjnej mogłoby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie niezgodne z prawem.
Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę zgodnie z zasadą dewolucji kompetencji, nie jest związany podstawą prawną przyjętą przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie istniała uzasadniona konieczność uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż materiał dowodowy został w sprawie wystarczająco zebrany, a niewystarczająca była jedynie jego analiza i ocena dokonana przez organ odwoławczy. Z tych względów należy stwierdzić, że uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania na nowo zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie może on zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, będąc zobowiązanym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów istotne znaczenie ma treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego tylko wówczas, gdy miało ono wpływ na wynik sprawy, a z powodu naruszenia przepisów postępowania innych niż dające podstawę jego wznowienia, tylko gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie każde zatem naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadnia uchylenie decyzji administracyjnej. Wykonywaniu funkcji kontrolnych sprzyja aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Nie można zatem skutecznie czynić zarzutu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej z tej przyczyny, iż z uzasadnienia wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji wynika, że w toku postępowania administracyjnego poczyniono ustalenia faktyczne, jednakże nie dokonano ich wnikliwego rozważenia. W wyniku uchylenia decyzji organu odwoławczego organ ten, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie miał pełne możliwości orzeczenia co do istoty sprawy, również po przeprowadzeniu dowodów uzupełniających.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które uzasadniałoby uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.