Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 23 lutego 2016 r., III SA/Lu 944/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. F. na decyzję dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 - oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek T. F. (dalej określanego także jako "skarżący") o przyznanie płatności na rok 2014. Wniosek został złożony bez załącznika – deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2014.
W dniu [...] maja 2014 r. skarżący osobiście złożył dokument zawierający zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wraz z załącznikiem, którym była deklaracja pakietów środowiskowych.
Pismem z [...] stycznia 2015 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wezwał wnioskodawcę do złożenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej - w pierwszym roku uprawy tej rośliny. Wezwanie zostało skierowane na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika: B. F. zamieszkałej w miejscowości [...] i odebrane przez dorosłego domownika w dniu [...] stycznia 2015 r., który – jak zaznaczono na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki – zobowiązał się oddać przesyłkę adresatowi. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w dniu [...] lutego 2015 r. (data stempla pocztowego) przesłał do organu oświadczenie z [...] lutego 2015 r.
Decyzją z [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie 16.402,34 zł, na którą to płatność składała się kwota 10.966,22 zł z tytułu realizacji pakietu - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych oraz kwota 5.436,12 zł. z tytułu realizacji pakietu - ochrona gleb i wód wariant 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy.
W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący napisał, że bezzasadnie pomniejszono płatność o kwotę 8.214,40 zł z tytułu braku złożenia w terminie oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej w pierwszym roku założenia uprawy (nostrzyk biały). Ponadto bezzasadnie zastosowano sankcję za nieterminowe złożenie wniosku. Skarżący wyjaśnił, że wezwanie do złożenia oświadczenia odebrała teściowa, która nie była uprawniona do odbioru korespondencji i która nie przekazała skarżącemu wezwania. O wezwaniu skarżący powziął wiadomość dopiero [...] lutego 2015 r. i tego dnia wysłał do organu oświadczenie. Odnośnie nieterminowego złożenia wniosku o płatność skarżący podniósł, że wniosek został złożony w terminie, a złożona później (tj. 30 maja 2014 r.) deklaracja pakietów środowiskowych, była jedynie uszczegółowieniem, a nie zmianą wniosku.
Wymienioną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącego zawierał nieprawidłowości. W kontekście wariantu 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych, stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2014 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie z 13 marca 2013 r.), zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 6 obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych wariantów.
Zatem zobowiązanie rolnośrodowiskowe może być realizowane jedynie na działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym w sprawie została wykluczona z płatności w ramach wariantu 6.2 działka rolna AB położona na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,48 ha (województwo: lubelskie, powiat: l., gmina: [...], obręb:[...]) albowiem w roku 2014 wniosek skarżącego nie obejmował przedmiotowej działki do płatności. Z tego tytułu pomniejszono powierzchnię deklarowaną we wniosku dla wariantu 6.2, wobec czego powierzchnia stwierdzona kwalifikowana do płatności wyniosła 25,67 ha. Na tej postawie organ dokonał wyliczenia przysługującej płatności, w oparciu o załącznik nr 5 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r., z którego wynika, że wysokość płatności w wariancie 6,2 wynosi 800 zł/ha za hektar, a przy powierzchni 25,67 ha wysokość płatności wynosi 20.536 zł. Początkowa kwota przyznanej płatności z uwzględnieniem powierzchni udowodnionej wyniosła zatem 20.536 zł.
Dalej organ wskazał, że powyższa kwota płatności w ramach wariantu 6.2 została pomniejszona ze względu na brak złożenia w wymaganym terminie oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej. Powyższy obowiązek wynika z § 24 ust. 4 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zgodnie z którym rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji w terminie do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – między innymi oświadczenie o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej - w pierwszym roku uprawy tej rośliny. Do dnia 31 października 2014 r. skarżący nie wywiązał się z powyższego obowiązku, w związku z czym organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Skarżący wykonał ten obowiązek, ale nastąpiło to z uchybieniem ustawowego terminu. Wezwanie zostało doręczone [...] stycznia 2015 r., natomiast oświadczenie skarżący złożył dopiero [...] lutego 2015 r. (data stempla pocztowego). W związku ze złożeniem oświadczenia po terminie organ I instancji zastosował sankcję w postaci pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 40%, powołując się na § 38 oraz załącznik nr 7 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zgodnie z którym, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 6.2, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w wysokości pomniejszonej o 40%. W związku z tym płatność w ramach pakietu 6.2 została pomniejszona o 8.214.40 zł.
Dalej organ wyższego stopnia napisał, że płatność została pomniejszona także ze względu na złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej po wyznaczonym terminie. Wniosek został złożony w dniu 15 maja 2014 r. (data stempla pocztowego), jednakże skarżący nie wskazał w ramach których pakietów wnioskuje o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Organ uznał, że z uwagi na brak zadeklarowania pakietów, nie doszło do skutecznego złożenia wniosku. 30 maja 2015 r. wnioskodawca złożył siedzibie organu I instancji zmianę do wniosku, w której zadeklarował w ramach których pakietów występuje o płatności rolnośrodowiskowe. Organ stwierdził, że dopiero w tym dniu doszło do faktycznego złożenia wniosku. Złożenie wniosku po wyznaczonym przez przepisy prawa terminie na składanie wniosków, prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie – o 1% za każdy dzień roboczy.
Z tego względu należna płatność rolnośrodowiskowa została pomniejszona o 11%, co stanowiło dla wariantu 6.2 kwotę pomniejszenia w wysokości 1.355,38 zł, natomiast dla wariantu 8.3.1. kwotę pomniejszenia w wysokości 671,88 zł.
Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 23 lutego 2016 r., III SA/Lu 944/15 WSA w Lublinie wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa została skarżącemu przyznana na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Szczegółowe zasady i warunki udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania tej pomocy w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji określone zostały w drodze rozporządzenia z 13 marca 2013 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji o prawidłowym wykluczeniu działki rolnej AB położonej na działce ewidencyjnej nr [...], skoro wniosek z 2011 r. o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej nie obejmował tej działki. Podzielił także stanowisko co do wykluczenia 0,03 ha z powierzchni uprawnionej do płatności w ramach wariantu 6.2. Nadto ocenił, że w wyniku dokonanej korekty organ I instancji prawidłowo ustalił, że początkowa kwota przyznanej płatności z uwzględnieniem powierzchni udowodnionej wynosiła 20.536,00 zł.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego obniżenia płatności za wariant 6.2 – produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych, spowodowanego niezłożeniem w terminie oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej w pierwszym roku założenia uprawy (nostrzyk biały), Sąd I instancji wskazał, że w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie konsekwencje uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, normuje § 38 rozporządzenia z 2013 r. Z uwagi na to, że wniosek o płatność w rozpoznawanej sprawie dotyczył zachowania zagrożonych zasobów genetycznych roślin w wariancie drugim (obejmującym produkcję nasienną towarową lokalnych roślin uprawnych 6.2), zastosowanie znajduje przepis ustępu 4 powołanego paragrafu w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 324, dalej jako rozporządzenie zmieniające).
Stosownie do zawartego tam unormowania, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu określonego w Części V. Pakietu 6 w ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej wariantu drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o 40%. Załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2013 r. określa wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. Część V tego załącznika dotyczy pakietu 6 – zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, zaś ustęp 2 pkt 2 tej części wskazuje zaś wymóg dla wariantu 6.2 – Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych, będącego przedmiotem zobowiązania rolnośrodowiskowego w przedmiotowej sprawie, określając ten wymóg jako obowiązek wytwarzania materiału siewnego dla danego gatunku roślin, spełniającego określone w tabeli parametry jakościowe w zakresie czystości nasion i zdolności ich kiełkowania.
Z kolei, jak zostało podniesione wyżej, konsekwencją stwierdzonego uchybienia w przestrzeganiu tego wymogu jest zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 40%, stosownie do przepisu § 38 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.
Sąd I instancji podkreślił, że powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że jako podstawę prawną zastosowanego pomniejszenia organy obu instancji wskazały na przepis § 38 i załącznik nr 7 do rozporządzenia z 2013 r., nie powołując się jednak na konkretną jego pozycję, podczas gdy w wyniku zmiany tego rozporządzenia wprowadzonej ww. rozporządzeniem zmieniającym, załącznik nr 7 - określający wysokość współczynników procentowych stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietów lub wariantów, otrzymał nowe brzmienie (pkt 27 rozporządzenia zmieniającego), którego treść, odmiennie niż to miało miejsce w poprzedniej jego wersji, nie przewiduje dla wariantu 6.2 sankcji w postaci pomniejszenia płatności w wysokości 40%.
Sąd I instancji ocenił, że podstawą zastosowania pomniejszenia jest zatem cytowany wyżej przepis § 38 ust. 4 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 14 rozporządzenia zmieniającego, ale pomimo niedokładnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jej podstawy prawnej, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Dalej Sąd I instancji napisał, że stosownie do § 24 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., w przypadku realizacji wariantu drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, tj. pakietu 6, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej: świadectwo oceny polowej i laboratoryjnej materiału siewnego odmian regionalnych wpisanych do krajowego rejestru, a w przypadku roślin z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia - informację o wynikach badania, wydane na podstawie przepisów o nasiennictwie lub oświadczenie o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej - w pierwszym roku uprawy tej rośliny.
Dalej nadmienił, że roślina nostrzyk biały, której uprawy w celu produkcji nasion podjął się skarżący, wymieniona jest w ust. 3 pkt 2 pkt "h" załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2013 r. Stosownie do § 24 ust. 4a tego rozporządzenia, w przypadku gdyby rolnik nie dokonał czynności, o której mowa w ust. 4, w terminie określonym w tym przepisie, kierownik biura powiatowego Agencji wzywa go na piśmie do dokonania tej czynności w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Sąd I instancji podkreślił, że procedura ta została zastosowana, ale wymagane oświadczenie zostało złożone z uchybieniem terminu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było zastosowanie dyspozycji przepisu § 38 ust. 4 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zgodnie z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu określonego w Części V. Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej wariantu drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o 40%.
Sąd I instancji stwierdził, że wymóg dla wariantu 6.2, określony w części V. ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia, jako wytworzenie materiału siewnego gatunków roślin wymienionych w załączniku nr 4, spełniającego określone wymagania jakościowe, który skarżący obowiązany był spełnić stosownie do podjętego zobowiązania w ramach wniosku o płatność na rok 2014, czyli w pierwszym roku uprawy rośliny dwuletniej nostrzyk biały, w kontekście unormowania z § 24 rozporządzenia, należy rozumieć jako obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej w pierwszym roku uprawy tej rośliny. Przepis § 24 rozporządzenia z 2013 r. przewiduje bowiem w odniesieniu do roślin wymienionych w ust. 3 pkt 2 załącznika nr 4 – alternatywne wymogi, a mianowicie: informację o wynikach badania wydaną na podstawie przepisów o nasiennictwie, której celem w rozumieniu postanowienia w Części V ust. 2 pkt 2 załącznika nr 3, jest potwierdzenie spełnienia wymogu wytworzenia materiału siewnego spełniającego wymagania jakościowe lub oświadczenie o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej.
Sąd I instancji stwierdził, że wymóg określony w § 38 rozporządzenia z 2013 r. sprowadzał się do drugiego z wymienionych dokumentów, a mianowicie oświadczenia o posiadaniu uprawy rośliny nasiennej. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia logiczna, systemowa i celowościowa przepisów § 38 ust. 4, § 24 oraz przepisów części V. Pakiet 6 ust 2 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2013 r., uzasadnia przekonanie, iż jest ono objęte zakresem hipotezy przepisu ust. 2 pkt 2 części V Pakiet 6 załącznika nr 3, mimo iż w literalnym brzmieniu odnosi się on do wytwarzania materiału siewnego. Faktem jest, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o płatność rolnośrodowiskową dotyczył uprawy rośliny dwuletniej w pierwszym roku jej uprawy, co z istoty wykluczało możliwość przedłożenia wyników badań w zakresie jakości nasion, stąd też interpretacja treści przepisu ust. 2 pkt 2 części V załącznika nr 3 w kontekście normy z § 24 w związku z § 38 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. nie mogła prowadzić do odmiennych wniosków.
Doprecyzowując tę kwestię WSA dodał, że roślina nostrzyk biały figuruje w katalogu stanowiącym załącznik nr 4 do rozporządzenia w ust. 3 pkt 2 lit. "h", co w kontekście literalnego brzmienia przepisu § 24 tego rozporządzenia ma stanowić dodatkowy argument dla tezy o konieczności spełnienia przez skarżącego wymienionego tam obowiązku, w postaci przedłożenia - na wezwanie organu -stosownego oświadczenia. Z kolei bezpośrednią konsekwencją braku jego przestrzegania było pomniejszenie płatności o 40%, stosownie do treści § 38 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości doręczenia wezwania do złożenia omawianego oświadczenia Sąd I instancji wskazał na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Sąd I instancji wskazał, że zasady doręczania pism określone są w przepisach rozdziału 8 K.p.a., które w tym przypadku należy stosować wprost. Należy przy tym uwzględnić bezsporny w sprawie fakt ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika, w osobie jego żony. Zakres pełnomocnictwa był szeroki i obejmował występowanie przed ARiMR w sprawach dotyczących w szczególności składania wniosków, oświadczeń, korekt, we wszystkich działaniach realizowanych przez Agencję. WSA wskazał, że na podstawie art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Jest to tzw. doręczenie zastępcze. Dla skutecznego doręczenia pisma w tym trybie konieczne jest więc, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi.
Sąd I instancji ocenił, że adnotacja na zwrotnym poświadczeniu odbioru wezwania z dnia 27 stycznia 2015 r., wskazuje na prawidłowość doręczenia w trybie określonym w art. 43 K.p.a. Przesyłka była bowiem kierowana na adres pełnomocnika, a w jego imieniu odebrana przez pełnoletniego domownika (matkę pełnomocnika), który podjął się oddania pisma adresatowi, czyli w tym przypadku ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Sąd I instancji podkreślił, że doręczenie pisma pełnomocnikowi wywiera skutki bezpośrednio dla reprezentowanego, wobec czego w zaistniałej sytuacji wywołuje domniemanie doręczenia pisma adresatowi, przy czym domniemanie to nie zostało obalone.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego pomniejszenia płatności w związku ze złożeniem wniosku o płatność po terminie, Sąd I instancji wskazał, że w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 73/2009 (...) złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy – w stosunku do kwoty do której rolnik byłby uprawniony, gdyby złożył wniosek w terminie. Stosownie do art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia, złożenie poprawki po ostatecznym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy.
Przywołany przepis stosuje się także do dokumentów umów lub oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13 rozporządzenia, jeżeli stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Poprawki uznaje się za niedopuszczalne po ostatecznym terminie (15 maja). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rozporządzenie Komisji WE nr 1122/2009 rozróżnia poprawki do wniosku oraz korekty oczywistych błędów.
Stosownie do art. 14 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim, mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Bez uszczerbku dla terminów składania jednolitych wniosków ustalonych przez Estonię, Łotwę, Litwę, Finlandię i Szwecję zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego.
W ramach odstępstwa od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą ustalić wcześniejszy ostateczny termin powiadomienia o zmianach. Termin ten nie może jednak wykraczać poza 15 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu na złożenie pojedynczego wniosku ustanowionego zgodnie z art. 11 ust. 2 (ust. 2). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.
Sąd I instancji ocenił, że regulacja przewidziana w art. 14 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 dotyczy merytorycznych zmian wniosku, zaś przepis art. 21 tego rozporządzenia dotyczy oczywistych błędów, które nie wpływają na zakres żądania.
Dalej Sąd I instancji ocenił, że dokumentem, który był wymagany do płatności rolnośrodowiskowej, była deklaracja co do pakietów w ramach których rolnik ubiegał się o płatność. W pierwotnej wersji, złożonej listownie, wniosek był zatem niekompletny. Dowodem potwierdzającym datę przyjęcia wniosku o przyznanie płatności wraz z załącznikami, w tym z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych, jest wystawione przez organ pierwszej instancji "potwierdzenie przyjęcia dokumentów", datowane na dzień 30 maja 2014 r. (karta 100 akt adm.), opatrzone też podpisem skarżącego. Sąd I instancji przyjął, że złożenie wymaganej deklaracji nastąpiło po dacie ostatecznej (15 maja) i nie mogło być kwalifikowane w ramach poprawek, zatem pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 11% zostało uznane za zasadne.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Lublinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. F., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wskazując na art. 174 ust. 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie w jakim Sąd I instancji przyjął, że doręczenie zastępcze przewidziane przepisami art. 43 K.p.a. jest możliwe również wobec stwierdzenia nieobecności pełnomocnika pod wskazanym adresem. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od zasady doręczania pism stronie osobiście lub osobie upoważnionej do odbioru pism kierowanych do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych przewidziane są trzy wyjątki w art. 40, które zdaniem strony skarżącej powinny być interpretowane ścieśniająco. Wyjątki te dotyczą przypadków reprezentowania stron przez inne podmioty tzn. przez przedstawiciela, kuratora, pełnomocnika, osobę upoważnioną do odbioru pism w konkretnej sprawie. Zdaniem strony skarżącej organy administracji, a następnie WSA, wobec posiadanej wiedzy o udzieleniu przez stronę pełnomocnictwa, winien stwierdzić nieskuteczność doręczenia wobec podjęcia korespondencji przez osobę nie będącą pełnomocnikiem.
- 2. art. 23 ust. 1 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Komisji We nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia nr 73/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dołączenie do wniosku o przyznanie płatności deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych nie stanowi uzupełnienia wniosku, a jest jego złożeniem. Pełnomocnik napisał, że zgodnie z brzmieniem art. 14 "po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy" - skarżącemu przysługiwało prawo złożenia dokumentów uzupełniających i zakwalifikowanie ich jako załącznika do wniosku, który w tej procedurze jest dokumentem przewodnim. Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji nie wykazał, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie z artykułu 14 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 tj. uprawnienie uzupełnienia wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Istota sporu sprowadza się do oceny czy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy: 1) skutecznie doręczono przesyłkę pełnomocnikowi, skoro przesyłkę odebrał domownik pełnomocnika (matka) która podjęła się oddania pisma pełnomocnikowi;
2) dołączenie wymaganej deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych do złożonego wcześniej wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. było jednak złożeniem deklaracji po dacie ostatecznej i nie mogło być kwalifikowane w ramach poprawek (tak w sytuacji złożenia deklaracji do 15 maja). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, i to w obu ww. kwestiach.
Z akt administracyjnych wynika, że organ administracji publicznej I instancji wezwał skarżącego do złożenia informacji o wynikach badania materiału siewnego, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymana wezwania. Przesyłka z wezwaniem została skierowana na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika: B. F. (żony skarżącego). NSA zaznacza, że okoliczność ustanowienia pełnomocnika nie jest sporna pomiędzy stronami, a w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez stronę ww. osobie dnia 6 czerwca 2008 r. (k. 3). Przesyłka została odebrana przez dorosłego domownika: H. K. (jak napisano w odwołaniu: matkę pełnomocnika) w dniu [...] stycznia 2015 r., która – jak zaznaczono na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki – zobowiązała się oddać przesyłkę adresatowi (k. 147).
Stosowne oświadczenie zostało przesłane do organu dopiero w dniu [...] lutego 2015 r. (data stempla pocztowego). Zdaniem kasatora organy administracji publicznej, a następnie Sąd I instancji powinny były stwierdzić nieskuteczność doręczenia wobec podjęcia korespondencji przez osobę nie będącą pełnomocnikiem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Przede wszystkim Sąd I instancji prawidłowo wskazał na treść przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Skoro w sprawie został ustanowiony pełnomocnik to organy prawidłowo kierowały korespondencję do pełnomocnika. W sprawie miało miejsce tzw. doręczenie zastępcze (art. 43 K.p.a.). Dla skutecznego doręczenia pisma w tym trybie konieczne jest więc, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że adnotacja na zwrotnym poświadczeniu odbioru wezwania wskazuje na prawidłowość doręczenia. Autor skargi kasacyjnej posługuje się wykładnią literalną art. 40 ust. 2 K.p.a., zawężając krąg odbiorców wyłącznie do pełnomocników – jeżeli pełnomocnik został ustanowiony. Innymi słowy, zdaniem autora skargi kasacyjnej - w razie ustanowienia pełnomocnika, skuteczne doręczenie pisma musiałoby nastąpić, tylko i wyłącznie, do rąk pełnomocnika. NSA ocenia tą wykładnię jako wadliwą; prowadzi ona do nieuzasadnionego sformalizowania doręczeń pełnomocnikom, także zawodowym, którzy zostaliby w ten sposób zmuszeni do oczekiwania na przesyłki, właściwie tylko po to, aby własnoręcznie pokwitować ich odbiór.
Przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 22 września 1993 r., V SA 868/93, (ONSA 1994, nr 4, poz. 139) dotyczy odmiennej sytuacji. W powyższym wyroku NSA wskazał, że "żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości skutecznego doręczenia decyzji o dopuszczeniu towaru do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze cła spedytorowi przewożącemu towary na polski obszar celny, który nie jest pełnomocnikiem procesowym strony ustanowionym zgodnie z przepisami art. 33 k.p.a.". Jest to pogląd oczywisty, podzielany także w doktrynie (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 40 K.p.a., nb. 5; Lex), który jednak w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.
Należy rozróżnić doręczenie pisma podmiotowi, który nie jest pełnomocnikiem strony (takie doręczenie nie wywołuje skutków prawnych) od doręczenia pisma pełnoletniemu domownikowi pełnomocnika, wywołującego skutki prawne, skoro odbierający pismo jest domownikiem i podjął się oddać przesyłkę adresatowi.
Także drugi zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Kwestia, które nieprawidłowości wniosku mogą podlegać korekcie była już przedmiotem analizy dokonywanej przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat (wyrok z 15 października 2013 r., II GSK 942/12; wyrok z 28 marca 2017 r., II GSK 1670/15; CBOSA).
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje zastosowanie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jego wniosek został uzupełniony, w terminie. Zdaniem strony skarżącej znaczenie ma także fakt, że wniosek został uzupełniony bez wezwania organu, który nie zdążył wykryć błędu.
Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa unijnego w sprawach dotyczących płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, obejmującego takie działania, jak: program rolnośrodowiskowy czy wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego (por. wyrok NSA z 05 grudnia 2017 r., II GSK 642/16; CBOSA). Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc w przepisach prawa unijnego), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski o płatności składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Z przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że po dniu 15 maja nie jest dopuszczalne zarówno złożenie wniosku, jak i złożenie wymienionych tam "załączników", jeżeli stanowią one o kwalifikowalności wniosku do płatności.
Należy podzielić pogląd, że analizowany przepis art. 23 ust. 1 określający skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku i terminu do złożenia załączników stanowiących o kwalifikowalności do płatności wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 K.p.a., który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia, jeżeli braki wniosku zostały usunięte w trybie określonym w tym przepisie, bowiem zastosowanie w tym zakresie art. 64 § 2 K.p.a. sprawiłoby, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia stałby się bezprzedmiotowy (por. analizę dokonaną w uzasadnieniu do ww. wyroku NSA z 05 grudnia 2017 r., II GSK 642/16; CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie płatności został złożony, za pośrednictwem poczty, 15 maja 2014 r. Następnie, w dniu 30 maja 2014 r. skarżący złożył deklarację pakietów środowiskowych, a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak wątpliwości co do tego, że złożenie deklaracji pakietów środowiskowych ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy natomiast prawa do dodania poszczególnych działek rolnych lub indywidualnych uprawnień do płatności oraz zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności. Przy czym zastrzeżono, że jeśli ww. poprawki mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów. Przepis ten nie mógł zatem mieć zastosowania w sprawie.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.