Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 940/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 157/15 oddalił skargę M. Systemy Komputerowe Sp. o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...)w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 marca 2011 r. Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w C., pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: IP2 RPO WSL) zawarło z firmą M. Systemy Komputerowe spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: Beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu pn. "Stacja Bazowa (...)" o nr (...) wraz z późniejszymi aneksami. W związku z kolejnymi prośbami beneficjenta termin zakończenia umowy był czterokrotnie wydłużany na podstawie aneksów do umowy o dofinansowanie i ostatecznie termin zakończenia realizacji projektu został wyznaczony na 31 sierpnia 2012 r.

Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie (§ 6 ust. 11), Beneficjent powinien złożyć w IP2 RPO WSL w ciągu 25 dni od zakończenia realizacji projektu kompletny i poprawnie sporządzony wniosek o płatność końcową. Termin ten upłynął dnia 25 września 2012 r.

W piśmie z dnia 17 marca 2014 r., IP2 RPO WSL przekazała Beneficjentowi pismo z 11 lutego 2014 r. znak (...). pn. "informacja o wyniku kontroli", w którym poinformowano Beneficjenta o wyniku przeprowadzonych w dniach 14 listopada 2013 r., 26 listopada 2013 r. oraz 18 grudnia 2013 r. kontrolach. Wyniki kontroli potwierdziły, że przeważająca część urządzeń klienckich oraz stanowisk reklamowych znajdowała się w oryginalnych opakowaniach, w magazynach Beneficjenta w S. przy ul. (...)i nie była wykorzystywana przez ostatecznych odbiorców, tj. klientów sieci (...). Wprawdzie zainstalowano i uruchomiono stację bazową, nie udało się jednak zainstalować i uruchomić u klientów sieci N. większości elementów infrastruktury, w szczególności dostępowych urządzeń klienckich.

Następnie dwoma pismami z 18 marca 2014 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Beneficjenta o rozwiązaniu umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu oraz, w związku ze stwierdzonym naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, tj. § 3 ust. 3, § 4 ust. 3, § 8 ust. 2 pkt 2, IP2 RPO WSL na podstawie § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz w oparciu o art. 207 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 poz. 885 z późn. zm. dalej: u.f.p) wezwała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania wypłaconego w ramach wniosku o płatność pośrednią nr (...)w łącznej kwocie 502 565,50 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich przekazania na rachunek Beneficjenta przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz Śląskie Centrum Przedsiębiorczości, w terminie 14 dni od daty otrzymania wypowiedzenia i wezwania, które nastąpiło w dniu 8 kwietnia 2014 r.

Termin na dokonanie zwrotu środków upłynął z dniem 22 kwietnia 2014 r. Środków nie zwrócono. W konsekwencji, wobec braku dobrowolnej spłaty, po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wydano w dniu (...) czerwca 2014 r. decyzję administracyjną nr (...) zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu wypłaconej części dofinansowania w łącznej kwocie 502.565,50 zł. wraz z odsetkami.

W ocenie organu I instancji Beneficjent ostatecznie nie uzupełnił braków we wniosku o płatność, pomimo wezwań organu do złożenia brakującej dokumentacji wraz z wyjaśnieniami. Ponadto, nie udzielił odpowiedzi na pismo IP2 RPO WSL z dnia (...) stycznia 2014 r., w którym zobowiązany został do przedstawienia planu działań/prac, które będą miały pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą Beneficjenta oraz osiągniecie celów projektu, okresowego przedstawiania IP2 RPO WSL, postępów osiągnięcia celów projektu według harmonogramu, dostarczenia brakujących dokumentów potwierdzających przychody, które zostały i będą generowane w ramach realizowanego projektu, nie odniósł się pomimo wezwań ze strony IP2 RPO WSL, do ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu w dniu 28 stycznia 2014 r. nie realizował też projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. D alej organ uznał, że działania Beneficjenta prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu, ostatecznie zaprzestał realizacji projektu, przez co nie osiągnął założonego we wniosku o dofinansowanie celu, jakim był dostęp do szerokopasmowego, bezprzewodowego Internetu i sieci telefonicznej, w tym dostęp do Internetu bez konieczności posiadania komputera na obszarze miasta (...), nie przesłał kolejnych umów o pracę potwierdzających kontynuację zatrudnienia pracowników, którym umowy wygasły z dniem 31 grudnia 2013 r., 7 stycznia 2014 r. oraz 31 stycznia 2014 r., tym samym nie osiągnął zakładanego we wniosku o dofinansowanie wskaźnika zatrudnienia.

Zaskarżoną decyzją z dnia(...) listopada 2015 r. nr (...)Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy decyzję Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia - Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w sprawie zwrotu wypłaconej części dofinansowania przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością M.Systemy Komputerowe, realizującą projekt pn. "Stacja Bazowa (...)" w oparciu o umowę nr (...)z dnia(...)marca 2011 r. wraz z późniejszymi aneksami, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 Priorytet 1 Badania i rozwój technologiczny (B+R), Innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2. Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, Poddział anie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP, współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i zobowiązującą do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczania niniejszej decyzji części dofinansowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że cel projektu nie został osiągnięty, gdyż Beneficjent ostatecznie nie świadczył usługi dostępu do Internetu dla liczby abonentów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, procedura rozliczenia projektu, mimo, że Beneficjent czterokrotnie przedłużał termin zakończenia realizacji projektu i złożenia uzupełnień do wniosku o płatność końcową, nie została zakończona. Beneficjent wprawdzie dokonał zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, jednakże celem projektu nie był tylko i wyłącznie zakup tych środków. Zakupione środki miały służyć realizacji celu projektu jakim było uruchomienie usługi dostępu do Internetu szerokopasmowego. Organ zaakcentował, iż nie można zgodzić się z argumentacją Beneficjenta, że środki publiczne zostały wydatkowane zgodnie z procedurami, albowiem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że tryb administracyjny jest właściwy w przypadku zobowiązania do zwrotu dotacji udzielanych w drodze umowy, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków przez Beneficjenta w oparciu o art. 207 u.f.p. Dlatego wyłącznym trybem właściwym dla prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu i środków jest, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, tryb administracyjny i tylko taki miał zastosowanie w sprawie.

W skardze do WSA w Gliwicach Spółka zaskarżając decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Instytucja Zarządzająca wszechstronnie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji wszystkie aspekty faktyczne i prawne związane z kwestią zwracania przyznanych dotacji z środków unijnych. Dalej Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. ma charakter decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Mają zatem do niej zastosowanie wprost (poza sprawami uregulowanymi ustawą o finansach publicznych) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w postępowaniu dotyczącym należności budżetu państwa w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich - instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej, mają przymiot organów I instancji właściwych do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej.

Za bezpodstawne Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącej dotyczące niedopuszczalności rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym o sposobie i zwrocie wydatkowania środków unijnych wypłaconych skarżącej na podstawie umowy cywilnoprawnej, naruszenia przepisów o właściwości wskazując, że Śląskie Centrum Przedsiębiorczości Instytucja Pośrednicząca, zostało powołane uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego nr III/l 3/4/2007 z dnia 19 września 2007 r. z późniejszymi zmianami, przyjętymi uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego nr 111/22/24/2008 z dnia 19 marca 2008 r., jest jednostka budżetowa, zatem jest także jednostką finansów publicznych. Wykonuje swoje zadania na podstawie Porozumienia nr 115/RR/2007 z dnia 31 października 2007 r. (załącznik nr 2.1 do Podręcznika Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013) z późniejszymi aneksami, w którym określone są szczegółowe zadania IP2 RPO WSL objęte środkami RPO WSL, kwota dofinansowania, warunki przekazania środków oraz sposób wykonywania przez IZ RPO WSL nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków.

W opinii Sądu I instancji słusznie organ uznał, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z umową o dofinansowanie. Sąd podkreślił, że organy obu instancji dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji wypunktowały czynności podejmowane w celu rozliczenia wniosku o płatność końcową, ustalenia przeprowadzonych kontroli, wielokrotnie przedłużane terminy do złożenia wyjaśnień przez skarżącą. Natomiast tak w odwołaniu jaki i w skardze skarżąca nie tylko skutecznie nie podważyła tych ustaleń, lecz nawet ich nie kwestionowała.

Ponadto Sąd za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy uznał poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, wskazując ustalone w oparciu o poprawnie zgromadzone dowody, stwierdził, że ostatecznie skarżąca nie uzupełniła braków we wniosku o płatność, pomimo wezwań organu do złożenia brakującej dokumentacji wraz z wyjaśnieniami, nie udzieliła odpowiedzi na pismo IP2 RPO WSL z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym zobowiązano ją do przedstawienia planu działań/prac, które będą miały pozytywny wpływ na zwiększenie zainteresowania ofertą Beneficjenta oraz osiągniecie celów projektu, okresowego przedstawiania IP2 RPO WSL, postępów osiągnięcia celów projektu według harmonogramu, dostarczenia brakujących dokumentów potwierdzających przychody, które zostały i będą generowane w ramach realizowanego projektu; według ustaleń kontroli przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu w dniu 23 stycznia 2014 r. nie realizowała projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym.

W tym stanie faktycznym Sąd uznał, że działania skarżącej prowadzone były w sposób naruszający prawidłową i terminową realizację projektu, prowadzący ostatecznie do zaprzestania realizacji projektu.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniesionego odwołania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia.
2. 2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszaniem procedur.
3. 3. art. 207 ust. 9 u.f.p. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków.
4. 4. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
5. 5. przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a niektóre z nich nie pozwalają nawet na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego wyroku.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego, w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Do braku aprobaty dla twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki w tym zakresie przekonują rozwiązania ustawowe przyjęte przez krajowego prawodawcę w ustawie o finansach publicznych.

W art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. m.in. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2 (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust.

7. Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., tj. m.in. środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa, w tym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

Powołane rozwiązania systemowe przekonują w sposób niewątpliwy, że na etapie odzyskiwania środków unijnych i środków uzupełniających z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa zastosowanie znajduje procedura administracyjna, w tym wydawanie decyzji o zwrocie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Niepodatkowe należności budżetowe mają charakter publicznoprawny. Wynikają one bowiem z relacji zachodzących pomiędzy dwoma podmiotami w zakresie uprawnień lub obowiązków wynikających z określonych norm prawnych, gdzie brak jest równorzędności podmiotów. Konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków jednostki następuje w drodze decyzji administracyjnej, czyli władczego indywidualnego rozstrzygnięcia. Stosunki te ze względu na zachodzącą podrzędność podmiotów nie wchodzą zatem w zakres relacji o charakterze cywilnoprawnym.

Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji.

Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12, LEX nr 1240612). Każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego mającą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Norma ta nie działa wprost, lecz dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego wymaga autorytatywnej (władczej) indywidualizacji i konkretyzacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA Wr 529/13, LEX nr 1413137).

Podczas omawiania wskazanego w zarzucie zagadnienia nie można pominąć regulacji wspólnotowych oraz rozwiązań krajowych przyjętych w celu realizacji celów pomocowych. Zauważyć w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.

Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze. zm. dalej: z.p.p.r.) za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi - odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 15 z.p.p.r.) oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 26 ust. 15a z.p.p.r.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Przedstawiona argumentacja, w ocenie NSA, w sposób niewątpliwy przekonuje do jednoznacznego stwierdzenia, że zwrot dofinansowania unijnego i dotacji celowej pozyskanej z budżetu państwa, następuje w myśl powołanych przepisów zarówno krajowych, jak i wspólnotowych na podstawie decyzji administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, iż wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 1 k.p.a. nie został w sprawie naruszony.

Następnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów współfinansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur.

Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 z.p.p.r. oraz zawarte w Umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, LEX nr 2375468). Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków.

Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. ustawa prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).

Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Nadmienić w tym miejscu wypada, że sama spółka stwierdzonych przez organ podczas prowadzonego postępowania uchybień, odzwierciedlonych w ustaleniach faktycznych organu, nie kwestionowała.

Z powyższych względów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu dotacyjnych środków.

W ocenie NSA, w przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym i wypłaconą dotacją celową, uzyskane przez beneficjenta z rzeczonym naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Podstawą takiego zwrotu jest decyzja administracyjna, co wynika wprost z powołanego przepisu. Organ zobowiązany na mocy ustawy do wydania indywidualnego aktu administracyjnego nie ma innej możliwości jak wydanie stosownej decyzji.

W zakresie tego zarzutu można jedynie dyskutować o charakterze wydawanej decyzji, czy jest to decyzja ustalająca zwrot, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, czy też jest to decyzja określająca zwrot, która ma charakter decyzji deklaratoryjnej, czyli decyzji potwierdzającej obowiązek zwrotu dofinansowania wynikający z mocy przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zagadnienia podnieść należy, że z samej treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika, że jest to decyzja określająca wysokość zwrotu. Przepis ten stanowi bowiem, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust.

2. Potwierdza to także treść art. 207 ust. 1 u.f.b., z którego wynika, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przekonuje do tego stanowiska właśnie to wskazane w tym przepisie wsteczne naliczanie odsetek – od dnia przekazania środków beneficjentowi.

Pogląd ten prezentowany jest też w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, LEX nr 2338593). Decyzja orzekająca o zwrocie środków przez beneficjenta nie jest decyzją konstytutywną, a deklaratoryjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408).

Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W pozostałych dwóch zarzutach wskazano na naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz naruszenie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji.

W zakresie tych zarzutów jednoznacznie stwierdzić należy, że ich konstrukcja nie pozwala na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Stwierdzić w tym zakresie należy, że zarzut kasacyjny musi przede wszystkim wskazywać przepis prawa, który został naruszony, winien uwzględniać postać naruszenia prawa, czy jest to błąd w wykładni czy w zastosowaniu danego przepisu oraz określać sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów, zaś w zakresie naruszenia przepisów procesowych niezbędne jest jeszcze podanie wywodu stanowiącego o istotnym wpływie tego naruszenia na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że naruszone przepisy powinny być w skardze kasacyjnej - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - wskazane, jako podstawy kasacyjne, co oznacza obowiązek nie tylko ich literalnego wyliczenia, ale i określenia, na czym polegało ich naruszenie w ramach obu podstaw kasacyjnych, a w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazanie, że ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1663/09, LEX nr 744340; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1122/16, LEX nr 2465769; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1029/14, LEX nr 1968589; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1243/15, LEX nr 2227674).

Zatem zarzuty bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki zostały naruszone, a z takimi właśnie dwoma zarzutami mamy w sprawie do czynienia, nie pozwalają na dokonanie oceny poprzez ich pryzmat zaskarżonego wyroku.

Końcowo zauważyć jedynie można, że uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, jednak brak sformułowania stosownych zarzutów procesowych z przywołaniem konkretnych przepisów procedury, uniemożliwia dokonanie kontroli wyroku pod tym kątem.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzono od skarżącej spółki na rzecz organu częściowy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Miarkowanie kosztów postępowania sądowego polegało na przyznaniu 2000 zł kosztów zastępstwa procesowego i było uzasadnione tym, że niniejsza sprawa jest tożsama z rozpoznawanymi na tej samej sesji innymi sprawami, które dotyczą tego samego problemu prawnego.