Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 946/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (I SA/Gd 1857/15), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na decyzję dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego - oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2010 r. P. G. (dalej jako "strona", "skarżący") złożył do kierownika biura powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), na rok 2010. W dołączonej do wniosku Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2010 rolnik zadeklarował pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 -Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 16,37 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 7.388,75 zł oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2 - Międzyplon ozimy na powierzchni 148,30 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 52.143,00 zł.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. kierownik biura powiatowego ARiMR w P. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 59.531,04 zł, w tym pakiet 3 - Ekstensywne trwale użytki zielone, wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o stawce 451,36 zł w wysokości 7.388,76 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 16,37 ha oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2 -Międzyplon ozimy o stawce 351,60 zł w wysokości 52.142,28 zł, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 148,30 ha. Przyznając powyższe płatności organ w wydanej decyzji poinformował, iż terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2010 r. Od decyzji strona nie wniosła odwołania.

W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 (wniosek kontynuacyjny, II rok realizacji programu). Rolnik zadeklarował pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 16,37 ha, oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 148,30 ha. Decyzją z 8 listopada 2011 r. organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową, w tym pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 -Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 16,37 ha oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 148,30 ha.

W dniu [...] maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 (wniosek kontynuacyjny, III rok realizacji programu). Rolnik zadeklarował pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 0,54 ha, oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 115,30 ha.

W dniu [...] lipca 2012 r. do kierownika biura powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie W. P. o kontynuacji realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez P. G., w którym oświadczyła, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. przejęła działki rolne w odniesieniu do których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, położone na działce ewidencyjnej [...] i zobowiązuje się do kontynuowania na nich zobowiązania rolnośrodowiskowego do dnia [...] marca 2015 r. W załączonym do oświadczenia wykazie wskazała działkę o powierzchni 10,8138 ha, na której realizowany jest wariant 8.2.1

Decyzją z [...] maja 2013 r. organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 45.483,00 zł, w tym pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w wysokości 270,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 0,54 ha oraz pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2 - Międzyplon ozimy o stawce 392,13356461 zł w wysokości 45.213,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 115,30 ha.

Pismem z [...] listopada 2012 r. organ I instancji poinformował stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, powstałej na skutek niedochowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, z tytułu pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1. - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, na łącznej powierzchni 15,83 ha.

Skarżący pismem z [...] stycznia 2013 r. wyjaśnił, iż wyraził zgodę na wyłączenie gruntów z gospodarstwa w M. na żądanie ANR, wyłącznie pod warunkiem kontynuowania na wydzielonych gruntach programu rolnośrodowiskowego oraz poinformował, iż nowi nabywcy zobowiązali się w aktach notarialnych zakupu powyższych gruntów do kontynuacji programu. Ponadto skarżący oświadczył, iż wszelkie roszczenia wynikłe z tytułu braku kontynuowania programu winne być kierowane do nowych nabywców gdyż danych osobowych tych osób nie posiada, a ponadto z osobami tymi nie wiąże go żaden stosunek prawny. Jako dowody uzasadniające powyższe stanowisko P. G. dołączył pismo ANR z [...] grudnia 2012 r., w którym agencja ta poinformowała rolnika, iż ANR nie jest stroną w sprawie, a wszelkie roszczenia wynikające z tytułu braku kontynuowania programu powinny być kierowane do nowych nabywców nieruchomości, których dane osobowe Agencja Nieruchomości Rolnych udostępni po uprzednim potwierdzeniu zaistniałych okoliczności przez ARiMR.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. kierownik biura powiatowego ARiMR w P. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 14.774,52 zł, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że kwota do zwrotu jest rezultatem zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym na powierzchni 15,83 ha. Kierownik ARiMR stwierdził, iż w sprawie brak jest podstaw do zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu na podstawie m.in. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunkowi trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.), gdyż żadna z przesłanek wskazana w ww. przepisach nie zaistniała oraz brak było podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Wymienioną na wstępie decyzją z [...] października 2015 r. dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni, uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 14.290,05 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący w roku 2012 nie zgłosił do płatności działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] i tym samym nie zadeklarował powierzchni 15,83 ha trwałego użytku zielonego na tych działkach ewidencyjnych. Zdaniem organu wyższego stopnia zasadnym jest stwierdzenie, iż doszło do zaniechania przez stronę realizacji programu rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu 3.1.1. Nadto organ podkreślił, że oświadczenie złożone w dniu [...] lipca 2012 r. przez W. P., dotyczące kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr [...] obejmuje zobowiązanie z tytułu pakietu 8, wariant 8.2.1. Wobec okoliczności, iż przedmiotowe postępowanie obejmuje zobowiązanie strony do realizacji programu w zakresie innego wariantu tj. wariantu 3.1.1, zdaniem organu II instancji oświadczenie W. P. jest nieistotnym materiałem w sprawie. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających przejęcie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] oraz zgody na kontynuowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego wariant 3.1.1 podjętego w marcu 2010 r. przez stronę, przez nowych nabywców.

Jednocześnie organ poinformował, iż stwierdził na podstawie posiadanego systemu informatycznego, iż działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] w 2012r. zostały zgłoszone przez innego rolnika aniżeli strona. Jednak wobec braku oświadczenia o przejęciu i kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w roku 2010 przez skarżącego brak jest podstaw do uznania przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego i kontynuowania programu przez nowy podmiot. Natomiast w zakresie działek ewidencyjnych tj. [...] oraz [...] organ ustalił, iż w 2012r. brak jest zgłoszenia do płatności gruntów rolnych zlokalizowanych na tych działkach. Powyższą okoliczność potwierdza pismo Agencji Nieruchomości Rolnych skierowane do rolnika, która w dniu [...] czerwca 2012 r. poinformowała stronę o braku oferentów na ww. grunty i dlatego zwróciła się z prośbą o wykonanie stosownych zabiegów związanych z programem rolnośrodowiskowym.

Dalej organ wyższego stopnia napisał, że w odpowiedzi na jego wezwanie skarżący nadesłał aneks nr 6 do umowy dzierżawy nr [...] oraz aneks nr 7 do umowy nr [...] z dnia [...] września 1995 r. dzierżawy nieruchomości rolnej (określonej jako "Gospodarstwo Rolne M.") zawarty w dniu [...] lipca 2003 r. W § 2 aneksu nr 7, § 3 pkt 2 otrzymał brzmienie "Strony ustalają, że z przedmiotu dzierżawy mogą zostać wyłączone grunty o łącznej powierzchni nie większej niż 20% powierzchni ogólnej wyszczególnione w § 1. Wyłączenie następuje w drodze oświadczenia woli Wydzierżawiającego złożonego dzierżawcy na piśmie na jeden rok naprzód przed upływem roku dzierżawnego (...)". Zdaniem organu wyższego stopnia protokół z [...] marca 2011 r. spisany ze spotkania w sprawie restrukturyzacji Gospodarstwa Rolnego M. niezbicie dowodzi, iż to skarżący zaproponował wyłączenie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], a także poinformował uczestników ww. spotkania o realizowanym na tych działkach programie rolnośrodowiskowym.

Organ stwierdził, że poinformowanie ANR o realizowanym na tych działkach ewidencyjnych programie rolnośrodowiskowym nie zastępuje złożenia do ARiMR dokumentów potwierdzających formalne przejęcie zobowiązania przez kolejnych posiadaczy gruntów i kontynuowanie programu.

W dniu [...] września 2011 r. spisano protokół zdawczo-odbiorczy pomiędzy stroną a ANR dotyczący przekazania ANR działki ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 71,77 ha. Przejmujący działki jednak nie złożył oświadczenia, na podstawie którego organy ARiMR mogłyby uznać, iż podmiot przejął zobowiązanie podjęte przez stronę.

Organ wyższego stopnia ocenił, że wobec faktu, iż grunty zostały przekazane, co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w dniu [...] września 2011r., złożony po raz pierwszy w ARiMR w dniu [...] sierpnia 2013 r. (data stempla pocztowego) to posiadaczem tych gruntów była ANR w Gdańsku od dnia [...] września 2011 r. do dnia podpisania przez ANR umów w zakresie sprzedaży gruntów objętych programem rolnośrodowiskowym. W związku z czym twierdzenie strony, iż ARiMR winna dochodzić zwrotu nienależnie pobranych płatności od nowych nabywców jest - zdaniem organu - nieuzasadnione i bezpodstawne.

Dalej organ wyższego stopnia napisał, że brak jest podstaw do uznania, iż wyłączenie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] oraz [...] może być uznane za siłę wyższą lub jest też wyjątkową okolicznością, o której stanowi § 45 rozporządzenia. Powyższe jest rezultatem przyjętego przez dzierżawcę a zapisanego w umowie przez wydzierżawiającego warunku dotyczącego możliwości wyłączenia 20% ogólnej powierzchni gruntów wydzierżawionych, podpisanego przez dzierżawcę, a następnie samowolne (w oparciu o zapisany warunek umowie - aneksowanej) zgłoszenie przez stronę w trakcie spotkania dotyczącego restrukturyzacyjnego gospodarstwa rolnego M. gruntów do wyłączenia z dotychczasowej dzierżawy właśnie działek ewidencyjnych objętych programem rolnośrodowiskowym. Zaistniałą sytuację (tj. wyłączenie gruntów z umowy dzierżawy) przewidywała umowa dzierżawy nr [...] aneksowana w dniu [...] lipca 2003 r., stąd strona w dniu rozpoczęcia programu tj. [...] marca 2010 r. miała świadomość, że 20% gruntów wydzierżawionych z ANR, co najmniej od dnia wejścia w życie aneksu nr 7 (tj. od [...] lipca 2003 r.), w każdej chwili mogła podlegać wyłączeniu.

Poza tym nie bez znaczenia jest okoliczność, iż strona sama wskazała do wyłączenia działki ewidencyjne objęte programem rolnośrodowiskowym. Brak w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie dowodów potwierdzających by ANR żądała wyłączenia tych konkretnych działek, zatem to strona swym oświadczeniem wyraziła chęć ich wyłączenia. Natomiast poinformowanie o realizowanym programie rolnośrodowiskowym ANR i potencjalnych nabywców nie spełnia warunków, o których stanowi § 23 i § 25 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako dalej jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy z 2009 r.).

Organ wyższego stopnia zgodził się ze stroną, iż § 25 ww. rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. nie nakłada obowiązku kontynuowania programu rolnośrodowiskowego i wynikającego z tego faktu zobowiązania do realizacji określonego programu. Ustawodawca w tym przepisie przewidział fakultatywną możliwość przekazania zobowiązania podjętego w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, że jest to w interesie strony, by grunty objęte programem zostały poza ich faktycznym przekazaniem również formalnie przejęte w ramach programu poprzez złożenie do ARiMR stosownych oświadczeń i dokumentów wynikających z przepisów prawa materialnego. Powyższe w przedmiotowej sprawie nie miało jednak miejsca. ANR po przejęciu gruntów w roku 2011 nie złożyła do ARiMR w terminie przewidzianym prawem dokumentów potwierdzających przeniesienie posiadania działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] oraz oświadczenia o kontynuowaniu programu rolnośrodowiskowego wariant 3.1.1.

W rezultacie w ocenie organu odwoławczego uzasadnione jest zobowiązanie rolnika do zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności, wobec braku realizowania programu rolnośrodowiskowego pakietu 3, wariant 3.1.1, na powierzchni 15,83 ha. Organ wyższego stopnia ustalił kwotę do zwrotu w łącznej wysokości 14.290,05 zł, w tym: za rok 2010 – 7.145,03 zł (15,83 x 451,36) kwota stanowiąca iloczyn powierzchni gruntów na których strona nie kontynuuje programu i uśrednionej stawki płatności. Za rok 2011 – 7.145,02 zł (15,83 x 451,35919365) kwota stanowiąca iloczyn powierzchni gruntów na których strona nie kontynuuje trwania programu i uśrednionej stawki płatności. Stawki uśrednione są odwzorowaniem stawki uśrednionej wskazanej w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Końcowo organ podkreślił, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności przez skarżącego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ANR nie złożyła do organu I instancji oświadczenia o przyjęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tak więc nie podjęła się kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłoszonego przez stronę. W konsekwencji powyższego ANR nie może być stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, co zresztą sama wskazała w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., I SA/Gd 1857/15, WSA w Gdańsku w jego uzasadnieniu napisał, że przedmiotem sporu była zasadność ustalenia przez organy administracyjne kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zaniechania realizacji programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 3, wariant 3.1.1.

Sąd I instancji zacytował § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r., art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006) oraz § 45 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. Następnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie te przepisy nie mają zastosowania, wobec braku istnienia przesłanek i okoliczności wskazanych w tych przepisach. Zmniejszenie powierzchni przekracza 3% całkowitej powierzchni a zmiana areału powierzchni trwałego użytku zielonego jaki pozostał w posiadaniu strony nie mieści się w ramach niewielkich zmian, gdyż zmniejszenie obszaru objętego zobowiązaniem przekracza 10 % powierzchni objętej zobowiązaniem.

Następnie Sąd I instancji zacytował § 23 i 25 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. i ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo, mając na uwadze przekazane w dniu 28 września 2011 r. grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] oraz [...] objęte programem rolnośrodowiskowym wariant 3.1.1, stwierdził brak realizowania przez stronę programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 3, wariant 3.1.1, na łącznej powierzchni 15,83 ha. Wobec faktu, iż grunty zostały przekazane ANR, co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w dniu [...] września 2011 r., złożony po raz pierwszy w ARiMR w dniu [...] sierpnia 2013 r. (data stempla pocztowego). Z protokołu tego wynika, że posiadaczem tych gruntów od dnia [...] września 2011 r. do dnia podpisania przez ANR umów w zakresie sprzedaży gruntów objętych programem rolnośrodowiskowym była ANR w Gdańsku. W rezultacie twierdzenie strony, iż ARiMR winna dochodzić zwrotu nienależnie pobranych płatności od kolejnych nabywców jest nieuzasadnione.

Nadto Sąd I instancji podzielił stanowisko, że dopiero w kolejnym etapie (po sprzedaży tych gruntów przez ANR) posiadaczami zostały osoby fizyczne, nie było również uzasadnione przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem nabywców działek ewidencyjnych przekazanych ANR.

Dalej Sąd I instancji zgodził się z organem administracji, że w sprawie brak było podstaw do uznania, iż wyłączenie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] oraz [...] może być uznane za siłę wyższą lub stanowić wyjątkową okoliczność, o której mowa w § 45 rozporządzenia. Powyższe twierdzenie jest rezultatem przyjętego przez dzierżawcę, a zapisanego w umowie przez wydzierżawiającego warunku dotyczącego możliwości wyłączenia 20% ogólnej powierzchni gruntów wydzierżawionych, podpisanego przez dzierżawcę a następnie (na podstawie aneksu do umowy) zgłoszenie przez stronę w trakcie spotkania dotyczącego restrukturyzowanego gospodarstwa rolnego M. gruntów do wyłączenia z dotychczasowej dzierżawy właśnie działek ewidencyjnych objętych programem rolnośrodowiskowym. WSA podkreślił, że zaistniałą sytuację (tj. wyłączenie gruntów z umowy dzierżawy) przewidywała umowa dzierżawy nr [...] aneksowana w dniu [...] lipca 2003 r., stąd strona w dniu rozpoczęcia programu tj. [...] marca 2010 r. miała świadomość, że 20% gruntów wydzierżawionych z ANR, co najmniej od dnia wejścia w życie aneksu 7 ([...] lipca 2003 r.), w każdej chwili mogła podlegać wyłączeniu.

Poza tym nie bez znaczenia jest okoliczność, iż strona sama wskazała do wyłączenia działki ewidencyjne objęte programem rolnośrodowiskowym. WSA wskazał, że brak jest w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie dowodów potwierdzających by ANR żądała wyłączenia tych konkretnych działek. Wręcz przeciwnie - to strona (na podstawie oświadczenia złożonego dnia [...] lipca 2011 r., dowód: protokół z dnia [...] lipca 2011r.) - wyraziła chęć ich wyłączenia. Natomiast poinformowanie o realizowanym programie rolnośrodowiskowym ANR i potencjalnych nabywców nie spełnia warunków, o których stanowi § 23 i § 25 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy z 2009 r. WSA wskazał, że § 25 ww. rozporządzenia nie nakłada obowiązku do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego i wynikającego z tego faktu zobowiązania do realizacji określonego programu. Jednakże ustawodawca w tym przepisie przewidział fakultatywną możliwość przekazania zobowiązania podjętego w zakresie programu rolnośrodowiskowego i jest to w interesie strony, by grunty objęte programem zostały poza ich faktycznym przekazaniem również formalnie przejęte w ramach programu poprzez złożenie do ARiMR stosownych oświadczeń i dokumentów wynikających z przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji podkreślił, że powyższe w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. ANR po przejęciu gruntów w roku 2011 nie złożyło do ARiMR w terminie przewidzianym prawem dokumentów potwierdzających przeniesienie posiadania działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] oraz oświadczenia o kontynuowaniu programu rolnośrodowiskowego - wariant 3.1.1.

Sąd I instancji uznał, że w rezultacie powyższego stanu faktycznego uzasadnionym było zobowiązanie rolnika do zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności, wobec braku realizowania przedmiotowego programu rolnośrodowiskowego – w kwocie określonej w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku WSA w Gdańsku wniósł P. G., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawy kasacyjne wskazał:

1. I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a.) polegające na:
2. a) naruszeniu § 23 i § 25 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy z 2009 r. poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zgodnie z umową dzierżawy gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, wyłączenie gruntów do odrębnego zagospodarowania i pozbawienie skarżącego posiadania gruntów, nastąpiło przez oświadczenie wydzierżawiającego, a nie jak tego wymaga przepis w drodze umowy, co z kolei skutkowało brakiem możliwości przejęcia zobowiązania przez ANR w trybie określonym wskazanymi przepisami;
3. b) naruszeniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji gdy skarżący nie odpowiada za zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe;
4. c) naruszeniu § 45 pkt 8 (w skardze kasacyjnej wskazano: "art. 45 pkt 8") rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. poprzez nierozpoznanie w działaniach restrukturyzacyjnych gospodarstwa M., przeprowadzonych przez ANR, obejmujących nieruchomości dzierżawione przez skarżącego okoliczności wyjątkowych lub kategorii siły wyższej, w przypadku wystąpienia których zwrot udzielonej pomocy nie jest wymagany;
5. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
6. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia naruszeń przez organ prawa materialnego, o których mowa w pkt I zarzutów;
7. b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne przed organem I i II instancji dotknięte było uchybieniami, tj. przeprowadzono je z naruszeniem:
8. - art. 7, art. 77 § 1, art. 75 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie okoliczności sprawy;
9. - art. 75 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków — nowych właścicieli gruntów w obrębie M. na okoliczność podjęcia zobowiązania do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego na gruntach dzierżawionych uprzednio przez skarżącego i nabytych od ANR;
10. - art. 28 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz 61 § 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Agencji Nieruchomości Rolnych oddział terenowy w Gdańsku z siedzibą w Pruszczu Gdańskim oraz nabywców nieruchomości określonej jako Gospodarstwo Rolne M., a w konsekwencji uniemożliwienie tym podmiotom udziału w postępowaniu.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji zasadniczo odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszeń prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przed organami. Z uwagi jednak na treść zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnym będzie ich łączne rozpoznanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego w sposób prawidłowy dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dostrzegł, że przeniesienie zwrotne posiadania gruntów objętych ww. umową dzierżawy nie nastąpiło w formie prywatnoprawnej tj. cywilnoprawnej umowy ale stanowiło przejaw władczego działania Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie wyłączenia gruntów będących przedmiotem dzierżawy, a także objętych program rolnośrodowiskowym. Ponadto zbycie przejętych od P. G. przez ANR nieruchomości rolnych dokonane zostało bez jakiegokolwiek wpływu na tę czynność skarżącego (zarzut zawarty w pkt I a petitum skargi kasacyjnej). Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wywodzi, że P. G. nie miał faktycznej możliwości nadzorowania działań nabywców nieruchomości, których nie znał i nie mógł wymusić na tychże nabywcach określonego zachowania tj. spełnienia przez nabywców gruntów przesłanek do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego.

Skarżący kasacyjnie w związku z powyższymi zarzutami uważa, że nie odpowiada za zmniejszenie powierzchni działek rolnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie – w związku w powyższą argumentacją - brak jest też podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. (zarzut zawarty w pkt I b petitum skargi kasacyjnej). Powyższe okoliczności skutkowały, zdaniem skarżącego kasacyjnie, istnieniem (a) siły wyższej lub też (b) okoliczności wyjątkowych od beneficjenta (zarzut zawarty w pkt I c petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokonując analizy materiału dowodowego i oceny tego materiału w aspekcie prawnym WSA prawidłowo wskazał na zapis § 2 aneksu nr 7 do umowy dzierżawy zawartej dnia 14 lipca 2003 r. (k. 291-291 akt administracyjnych) na podstawie którego strony ustaliły, że z przedmiotu dzierżawy mogą zostać wyłączone grunty o łącznej powierzchni nie większej niż 20% powierzchni ogólnej, wyszczególnione w § 1. Wyłączenie dokonywane było w formie oświadczenia woli wydzierżawiającego, złożonego dzierżawcy na piśmie na jeden rok naprzód przed upływem roku dzierżawnego. Powyżej opisany protokół z [...] marca 2011 r. ze spotkania w sprawie restrukturyzacji Gospodarstwa Rolnego M. jednoznacznie dowodzi, iż to skarżący kasacyjnie zaproponował wyłączenie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], a także poinformował zebranych o realizowanym na tych działkach programie rolnośrodowiskowym.

Jednak poinformowanie ANR o realizowanym na ww. działkach ewidencyjnych programie rolnośrodowiskowym nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych w relacjach beneficjent - organ administracji publicznej, właściwy w sprawach płatności rolnośrodowiskowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że poinformowanie ANR o powyższym zdarzeniu nie wyłącza obowiązku złożenia do ARiMR, wynikających z przepisów prawnych, dokumentów potwierdzających formalne przejęcie zobowiązania przez kolejnych posiadaczy gruntów wraz z ich oświadczeniem w zakresie kontynuacji programu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu administracji publicznej wyższego stopnia, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zarówno § 39 ust. 4; § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. jak też art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 wobec braku istnienia normatywnych przesłanek wskazanych w tych przepisach.

NSA wskazuje, że na podstawie § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi:

1. 1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006;
2. 2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem.

Powyższe rozporządzenie w zakresie przesłanek wyłączających zwrot płatności rolnośrodowiskowej odsyła do art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006, który to przepis stanowi, że w przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10 % względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego. W niniejszej sprawie zmniejszenie obszaru objętego zobowiązaniem przekraczało 10 % powierzchni objętej zobowiązaniem w zakresie programu rolnośrodowiskowego.

Natomiast przepis art. § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r., wskazany jako druga przesłanka wyłączająca obowiązek zwrotu, stanowi, że inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał na okoliczność braku realizacji programu przez skarżącego kasacyjnie w zakresie ww. działek oraz na okoliczność, że podmiot przejmujący gospodarstwo rolne nie złożył oświadczenia, na podstawie którego organy ARiMR mogłyby uznać, iż określony podmiot przejął zobowiązanie podjęte przez stronę niniejszego postępowania. W świetle przepisów § 23 i § 25 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy z 2009 r., zacytowanych i następnie przeanalizowanych przez Sąd I instancji, zasadnie organ odwoławczy stwierdził brak realizacji przez stronę programu rolnośrodowiskowego na przekazanych innym podmiotom gruntach rolnych. Podkreślić należy, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano konkretnych jednostek redakcyjnych zarówno przepisów § 23 i § 25 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy z 2009 r. (zarzut I a skargi kasacyjnej), jak również przepisów § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. (zarzut I b skargi kasacyjnej).

Jednakże WSA dokonał analizy, w szczególności § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia - wskazującego przesłanki wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy nowego posiadacza; obowiązków proceduralnych związanych z wstąpieniem nowego posiadacza do programu (§ 23 ust. 2 - 5 rozporządzenia z 2009 r.) jak również § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r., normującego problematykę proceduralną, m.in. w zakresie terminu do dokonania tych czynności. Ponadto WSA dokonał analizy § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. w aspekcie przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. W analizowanym stanie faktycznym i prawnym WSA prawidłowo uznał, że brak jest podstaw normatywnych aby ARiMR dochodził zwrotu nienależnie pobranych płatności od kolejnych nabywców (tj. od ANR, a następnie - po sprzedaży tych gruntów przez ANR – od osób fizycznych).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. Wskazany przepis dotyczy okoliczności innej niż wymienione w § 45, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika; w przypadku wystąpienia takiej okoliczności zwrot pomocy nie jest wymagany. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawodawca przewidział fakultatywną możliwość przekazania zobowiązania podjętego w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Jednakże należy podkreślić, że to w interesie strony jest, aby grunty objęte programem zostały także formalnie, zgodnie z zasadami proceduralnymi obowiązującymi w tym zakresie, przejęte przez inny podmiot w ramach programu, poprzez złożenie do ARiMR stosownych oświadczeń i dokumentów wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie wskazujące, że na podstawie zawartych z Agencją Nieruchomości Rolnych umów sprzedaży nieruchomości nabywcy zobowiązali się do kontynuacji programu nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, i to zarówno w aktach administracyjnych organów administracji publicznej, jak i w aktach sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że nabywcy nieruchomości zobowiązali się do kontynuowania programu i dokonali wszystkich czynności proceduralnych związanych z wstąpieniem do programu.

Zgodnie ze wskazanym w pkt I b petitum skargi kasacyjnej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie ww. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. poprzez błędne zastosowanie. Przepis ten stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Dokonując analizy tego przepisu należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, ze nastąpiła przesłanka niewłaściwego zastosowania gdyż zostały spełnione ww. pozytywne przesłanki do zwrotu świadczeń, przy braku przesłanek negatywnych, wyłączających możliwość zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy § 39 ust. 1 – 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. regulują szczegółowe przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że - podobnie jak i w przypadku ww. zarzutów - w skardze kasacyjnej nie wskazano dokładnie, która jednostka redakcyjna przepisu prawnego błędnie została zastosowana przez WSA. Skarżący kasacyjnie wskazał tylko przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że - zdaniem autora skargi kasacyjnej - skarżący nie odpowiada za zmniejszenie powierzchni użytków rolnych na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a tym samym występują wyżej opisane przesłanki normatywne wyłączające jego odpowiedzialność prawną w zakresie będącym przedmiotem sprawy administracyjnej. Tymczasem NSA, z wyżej opisanych powodów tj. braku normatywnych przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu świadczeń, uważa powyższy zarzut kasacyjny za bezzasadny.

Także zarzuty o charakterze proceduralnym należy uznać za bezzasadne.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie procesowym, uznając, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami tego postępowania, także dowodowymi, a stan faktyczny, jak już wyżej zostało wskazane, w sprawie został ustalony prawidłowo na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, a czynności te doprowadziły do wyjaśnienia wszystkich, istotnych okoliczności, kontrolowanej przez sądy administracyjne, sprawy.

Odnosząc się do zarzutu związanego z nienależytą kontrolą przez WSA czynności organów w aspekcie postępowania dowodowego tj. w zakresie braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków - nowych właścicieli gruntów w obrębie M. na okoliczność podjęcia zobowiązania do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego na gruntach dzierżawionych uprzednio przez skarżącego i nabytych od ANR należy uznać i ten zarzut jako bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie najistotniejsza w tym zakresie jest okoliczność czy zostały przez nabywców nieruchomości złożone w terminie wymagane normatywnie dokumenty potwierdzające formalne przejęcie zobowiązania przez kolejnych posiadaczy gruntów.

Jako niezasadny należy także uznać ostatni zarzut o charakterze procesowym tj. błędnej kontroli, dokonanej przez WSA, której skutkiem było oddalenie skargi, polegającej na nieprawidłowym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uznaniu, że brak było podstaw do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Gdańsku z siedzibą w Pruszczu Gdańskim oraz nabywców nieruchomości określonej jako Gospodarstwo Rolne M., a w konsekwencji uniemożliwienie tym podmiotom udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe podmioty nie były uczestnikami programu rolnośrodowiskowego w zakresie realizowanym wcześniej przez P. G. Nie otrzymywały w związku z tym także jakichkolwiek świadczeń pieniężnych. Dlatego też brak jest podstaw normatywnych by podmioty te stały się uczestnikami postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego w trybie art. 29 k.p.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.