Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku lub Sąd I instancji) oddalił skargę P S (dalej: P lub skarżący) na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B (dalej: Dyrektor) z dnia [..] lutego 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
P S wziął udział w konkursie nr: RPPD.03.02.01_03.02.02-IP.01-20-001/19 ogłoszonym w ramach Osi Priorytetowej III Kompetencje i kwalifikacje. Działania 3.2 Kształtowanie i rozwój kompetencji kadr regionu Poddziałania 3.2.1 Rozwój kompetencji językowych i TIK oraz wsparcie wybranych form kształcenia ustawicznego zgodnie z potrzebami regionalnej gospodarki oraz Poddziałania 3.2.2 Pozaszkolne formy kształcenia dorosłych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014–2020.
W dniu 30 września 2019 r. P złożył w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w B, pełniącym funkcję instytucji pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (dalej: instytucja pośrednicząca) uproszczony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu zintegrowanego pt.: "[...]".
Instytucja pośrednicząca pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformowała stronę skarżącą, że w toku oceny formalno-merytorycznej jej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu otrzymał 88 pkt., spełniając tym samym wymóg zdobycia minimum 60 pkt. w ocenie ogólnej oraz minimum 60% pkt. w poszczególnych pozycjach wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie wniosek ten z uwagi na ograniczoną alokację finansową przeznaczoną na subregion białostocki nie został przyjęty do kolejnego etapu oceny. Do udziału w II etapie oceny wezwano innego wnioskodawcę, którego uproszczony wniosek o dofinansowanie otrzymał większą liczbę punktów.
Skarżący złożył protest wskazując na zaniżoną punktację w następujących kryteriach wyboru projektów część C – Kryteria merytoryczne szczegółowe (różnicujące): Kryterium nr 2: Adekwatność potencjału wnioskodawcy z perspektywy zakresu projektu; Kryterium nr 3: Adekwatność sposobu zarządzania projektem; Kryterium nr 4: Działania operatora zapewniają odpowiedni sposób dotarcia; Kryterium nr 5: Elastyczność instrumentu z perspektywy grantobiorcy. W ocenie P zaniżona punktacja ma związek z naruszeniem zasady rzetelnej oceny.
Dyrektor rozpatrzył protest negatywnie. W uzasadnieniu organ podał, że sprawdzenie zgodności złożonego uproszczonego wniosku o dofinansowanie projektu zintegrowanego oraz strategii projektu grantowego z obowiązującymi kryteriami wyboru projektu zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a ocena kryteriów merytorycznych szczegółowych (różnicujących) została przeprowadzona rzetelnie.
WSA w Białymstoku oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że okolicznością, która nie pozwoliła na dopuszczenie projektu skarżącego do kolejnego etapu postępowania konkursowego było wyłonienie projektu z wyższą punktacją oraz brak środków dla pozostałych projektów.
Zdaniem Sądu w sprawie nie można dopatrzeć się działania na niekorzyść skarżącego, w szczególności naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności, a w konsekwencji – zaniżenia punktacji w następujących kryteriach wyboru projektów część C, czyli Kryteriów merytorycznych szczegółowych (różnicujących): Kryterium nr 2: Adekwatność potencjału wnioskodawcy z perspektywy zakresu projektu; Kryterium nr 3: Adekwatność sposobu zarządzania projektem; Kryterium nr 4: Działania operatora zapewniają odpowiedni sposób dotarcia; Kryterium nr 5: Elastyczność instrumentu z perspektywy grantobiorcy.
WSA w Białymstoku stwierdził, że ocena formalna projektu, została dokonana w sposób prawidłowy. W toku oceny formalno-merytorycznej uproszczony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu otrzymał średnią arytmetyczną 88 pkt., spełniając tym samym wymóg zdobycia minimum 60 pkt. w ocenie ogólnej oraz minimum 60% pkt. w poszczególnych pozycjach wniosku o dofinansowanie. Jednakże wniosek ten, z uwagi na ograniczoną alokację finansową przeznaczoną na subregion białostocki, nie został przyjęty do kolejnego etapu oceny. Do udziału w II etapie oceny wezwano innego wnioskodawcę, którego uproszczony wniosek o dofinansowanie otrzymał większą liczbę punktów.
Instytucja pośrednicząca negatywnie rozpatrując protest szczegółowo odniosła się do każdego z podniesionych w nim zarzutów. Wyjaśniła z jakich względów skarżący nie uzyskał maksymalnej liczby punktów w poszczególnych kryteriach wyboru projektów, przytaczając przy tym argumentację oceniających oraz wskazując, że to w interesie wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie leży takie przedstawienie Strategii projektu grantowego, aby wniosek był czytelny i aby zawierał wszystkie niezbędne treści ważne z punktu widzenia oceny danego kryterium. Brak informacji, ich nieadekwatność lub cząstkowość powoduje bowiem, że oceniający może przyznać obniżoną liczbę punktów w zakresie oceny danego kryterium – jeżeli uzna, że udzielone informacje są niepełne lub jakichkolwiek zapisów brakuje, wówczas formułuje uwagi i definiuje braki w treści uproszczonego wniosku o dofinansowanie projektu zintegrowanego oraz Strategii projektu grantowego (co miało miejsce w zakresie oceny Kryterium nr 2: Adekwatność potencjału wnioskodawcy z perspektywy zakresu projektu).
Sąd I instancji przytoczył uwagę jednego z oceniających, który wskazał, że pomimo przedstawienia rozbudowanej struktury zespołu projektowego, nie jest ona do końca jasna. Zdaniem oceniającego, z uwagi na to, że projekt będzie realizowany w partnerstwie, co uzasadnia powołanie zespołów projektowych u każdego z partnerów, nie do końca zrozumiały jest jednak zakres zadań specjalistów ds. monitoringu i rozliczeń, którzy w liczbie 4 osób będą funkcjonować w ramach zespołów projektowych. Ich zakres uprawień wydaje się zdaniem tego oceniającego zbyt szeroki, co może doprowadzić do niejasności w trakcie realizacji projektu. Oceniający wskazał również, że w treści wniosku/strategii nie odnajduje się również szczegółowych zapisów dotyczących roli poszczególnych partnerów w strukturze zarządzania – wiadomo jedynie, że w systemie zarządzania pojawi się Komitet Sterujący, w skład którego wejdą przedstawiciele wszystkich partnerów.
Na etapie oceny wniosku oceniający nie posiadali informacji, na podstawie których mogliby ocenić szybkość procesu decyzyjnego w ramach projektu oraz sposoby wykorzystania odpowiednich mechanizmów komunikacji, gdyż wnioskodawca zadeklarował opracowanie stosownej dokumentacji dotyczącej zarządzania projektem dopiero na etapie jego realizacji. Co prawda strategia projektu grantowego ma ograniczoną liczbę znaków, jednak dopuszczalna liczba znaków jest wystarczająca dla przedstawienia niezbędnych, syntetycznych informacji, wymaganych dla wyczerpania tego kryterium.
Odnośnie do kryterium nr 4 (Działania operatora zapewniają odpowiedni sposób dotarcia) wnioskodawca nie przedstawił strategii marketingowej, mającej na celu efektywne pozyskanie klientów. W treści zabrakło opisu zasad postępowania i jasno określonych działań służących pozyskaniu uczestników ze szczególnym uwzględnieniem wskaźników projektu zaplanowanych do osiągnięcia. Skarżący nie odniósł się również bezpośrednio do grupy osób, które dotychczas nie uczestniczyły w kształceniu ustawicznym, w przypadku których sama informacja i promocja może okazać się niewystarczająca, aby zachęcić ich do udziału w projekcie. Na podstawie omawianego kryterium w projekcie oceniany jest sposób dotarcia do grupy osób, która niechętnie podejmuje tego typu aktywność, a czego zabrakło w uproszczonym wniosku o dofinansowanie realizacji projektu i w Strategii projektu grantowego zaprezentowanych przez stronę skarżącą.
Jasno zostało sformułowane także kryterium oceny nr 5: Elastyczność instrumentu z perspektywy grantobiorcy – za każdy dzień roboczy poniżej 10 dni roboczych 1 pkt, nie więcej niż 10 pkt łącznie. Skarżący deklarując, że czas pomiędzy złożeniem prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie bonu do momentu wydania decyzji o przyznanie bonu nie będzie dłuższy niż 2 dni robocze otrzymał wysoką notę 8 punktów.
WSA podał, że treść wniosku była prawidłowa, jednak znalazły się w nim braki, które nie pozwoliły na przyznanie skarżącemu maksymalnej liczby punktów.
W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że organ naruszył art. 6 ust. 2 i 37 ust. 2 oraz art. 57 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2018 poz. 1431 ze zm.), dalej: u.z.r.p.
P zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi P zarzucił naruszenie:
art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sposób oceny projektu skarżącego odpowiadał normatywnym zasadom przejrzystości i rzetelności, a dokonana ocena odnosiła się ściśle do określonych w ramach konkursu kryteriów wyboru projektów, art. 57 i art. 58 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że IP rozpatrując protest dokonała wnikliwej, rzetelnej i należycie uzasadnionej weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, podniesionych w proteście przez Skarżącego, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. przez jego niezastosowanie w wyniku niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych powinno skutkować uwzględnieniem skargi w oparciu o wskazany przepis.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna P oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramach strona wskazała, że skarżony wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, bo niewłaściwie przyjmuje, że organ dokonał oceny projektu złożonego przez P zgodnie z zasadą przejrzystości i rzetelności, a przy tym nie zauważył, że organ dokonał rozpoznania protestu bez wnikliwej, rzetelnej weryfikacji podstaw oceny projektu, zatem doszło w tym zakresie do naruszenia art. 57 i art. 58 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, co w konsekwencji nie skutkowało uwzględnieniem protestu, a takie rozstrzygnięcie należało uznać, za poprawne. W tym zakresie Sąd I instancji zdaniem P nie zastosował art. 61 ust. 8 lit. a) tej ustawy, czym naruszył prawo, a przez to zaskarżony wyrok powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego.
Skarga kasacyjna sformułowana w ten sposób nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W ocenie NSA zarzuty podniesione przez P są niezasadne, a w części nawet wadliwe formalnie. Z tego więc powodu nie mogą być one podstawą weryfikacji wyroku w innym zakresie jak tylko ten, który Sąd II instancji może przyjąć jako podstawę kontroli, a który wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10.09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1. NSA przypomina i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego względu została ukształtowana jako środek profesjonalny. W orzecznictwie NSA wymogi formalne skargi kasacyjnej zostały częściowo złagodzone, co znalazło miejsce w uchwale wskazanej wcześniej w uzasadnieniu, jednak wymogi te nie zostały zniesione. Zatem podstawowym warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej jest poprawne sformułowanie zarzutów w ramach właściwej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Te wymogi ciążą na stronie, bowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie wyznaczać granic i kierunków weryfikacji skarżonego wyroku. NSA działa w granicach skargi kasacyjnej, dlatego zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga taka ma wskazywać naruszone przepisy i zawierać uzasadnienie tych naruszeń, czyli wskazywać w jaki sposób przepisy zostały naruszone, jak powinny być stosowane oraz jaki był wpływ naruszeń na rozstrzygnięcie, bo przy naruszeniu przepisów postępowania wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie stanowi istotę skuteczności samego zarzutu.
Wychodząc z tak przedstawionych warunków formalnych skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna P nie spełnia prawem nakazanych warunków.
Zdaniem Sądu II instancji zarzuty naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) i art. 57 i art. 58 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej nie spełniają wymogów określonych przez ustawę.
Pierwszy z nich nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Inaczej rzecz ujmując, nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia tylko art. 61 ust. 9 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Jest tak dlatego, bo przepis ten będąc skierowany do Sądu I instancji wskazuje na jedno z możliwych rozstrzygnięć jakie może zapaść przed tym sądem. By z tej normy prawnej uczynić skuteczny zarzut kasacyjny należałoby połączyć ją z innymi regulacjami stosowanymi przez organ, które zostały naruszone, bo tylko wówczas można by twierdzić, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli działania organu. Brak wyraźnego określenia w tym zarzucie przepisów naruszonych przez organ nie daje możliwości oceny wyroku, bo ta byłaby możliwa tylko przy założeniu, że NSA sam dopatrzy się naruszeń prawa, a takie działanie Sądu II instancji jest niedopuszczalne.
W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 57 i 58 ustawy wdrożeniowej. Wprawdzie ten zarzut nie ma wady poprzedniego, bo łączy art. 61 z innymi przepisami stosowanymi przez organ, to jednak formalnie jest niepoprawny, bo nie wskazuje o jakie konkretnie naruszenie art. 58 chodzi. Zauważyć należy, że przepis ten jest przepisem rozbudowanym w treści, a więc jego naruszenie może polegać na różnych uchybieniach. Te uchybienia jednoznacznie powinna wskazywać skarga kasacyjna i uzasadniać charakter tych naruszeń. Skarga kasacyjna tego nie czyni, tym samym rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Nieco inaczej należy ocenić zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Wprawdzie i w tym przypadku P niejednoznacznie formułuje naruszenie tych przepisów, bo twierdzi, że jest to naruszenie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w uzasadnieniu podnosi w znacznej części kontekst materialny zasady rzetelności, to jednak obok tego kontekstu pojawia się aspekt proceduralny tej zasady i w tym zakresie Sąd II instancji może się odnieść merytorycznie do zarzutu. Oczywiście NSA nie może rozpoznawać kontekstu materialnego tego zarzutu, bo na to nie pozwala podstawa, w której został ujęty – to jest jego wadą, ale z treści uzasadnienia daje się wyprowadzić wniosek, że P stoi na stanowisku, zgodnie z którym Sąd I instancji orzekał wadliwie, bo przyjął, że procedura oceny projektu P w I etapie postępowania konkursowego była zgodna z prawem.
Odnosząc się do tak stawianego zarzutu stwierdzić należy, że stanowisko P nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy, a zwłaszcza regulaminu konkursu jednoznacznie wynika (s. 58 i nast.), że w ramach kryteriów merytorycznych szczegółowych (różnicujących) przewidziano maksymalne i minimalne ilości punktów w ramach każdego kryterium oraz wskazano, że spełnienie danego kryterium weryfikowane będzie na podstawie treści uproszczonego wniosku. Zatem nie rzeczą organu było jednoznaczne określanie warunków spełnienia danego kryterium, ale takie sporządzenie wniosku, by organ mógł dokonać poprawnej oceny. Zdaniem NSA takie określenie warunków oceny projektów i przedstawienie podstaw tej oceny w regulaminie nie daje podstaw do twierdzenia, że procedura oceny projektu była przeprowadzona w sposób formalny naruszający treść art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zwłaszcza że P zgodził się na warunki Konkursu przystępując do procedury konkursowej.
Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.