Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 951/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi R. N. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: "Dyrektor ARiMR") z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie płatności obszarowych, wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 621/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej: "Kierownik ARiMR") z dnia [...] stycznia 2015 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

R. N. wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. ubiegał się o przyznanie płatności ONW na rok 2014. We wniosku zadeklarował 7 działek rolnych (A,B,C,D,E,F,G) zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] obręb R., gmina A., powiat [...] woj. małopolskie oraz na działce [...] obręb G., gmina B., powiat [...], woj. śląskie. Powierzchnia działek zadeklarowanych wynosiła 2,41 ha.

Kierownik ARiMR w dniu [...] maja 2014 r. wystosował do strony informację dotyczącą maksymalnego kwalifikowanego obszaru, wskazującą wartości powierzchni działek (powierzchnia PEG powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) do której może być przyznana jednolita płatność obszarowa.

W związku z tą informacją pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. R. N. zawiadomił, że nie może się zgodzić ze zmniejszeniem powierzchni zgłoszonych do systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2014 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ poinformował stronę o dokonanej ponownie analizie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych i wskazał maksymalny kwalifikowany obszar dla zadeklarowanych działek. Wnioskodawca nie skorzystał z możliwości dostosowania złożonej deklaracji do powierzchni referencyjnych.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie nieprawidłowości wykrytych po przeprowadzeniu kontroli zadeklarowanych danych oraz ich weryfikacji przy wykorzystaniu systemu informatycznego ZSZiK dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] obręb R. W odpowiedzi na powyższe strona w dniu [...] sierpnia 2014 r. złożyła korektę wniosku, w której wyjaśniła nieprawidłowości.

Następnie w procesie kontroli administracyjnej z wykorzystaniem danych powierzchni referencyjnej PEG dla działek ewidencyjnych nr [...], na których leżą działki rolne A,B,C,D,E,F dokonano wykluczenia powierzchni w następstwie czego zmniejszeniu uległa powierzchnia kwalifikowana do płatności ONW w stosunku do powierzchni deklarowanej. Wskutek wykluczenia części działki rolnej A,B,D,E,F, oraz całej działki C (nie spełnia warunków min. powierzchni działki rolnej 0,10 ha) z łącznej powierzchni 2,41 ha zadeklarowanej do płatności ONW wykluczono łączną powierzchnię 0,46 ha, jako tereny niekwalifikujące się do płatności.

Organ ustalił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 1,95 ha. Wobec tego procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek położonych na obszarze ONW a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej wynosi 23,5897 %. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2011 r. nr 25), jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % nie przyznaje się płatności w danym roku.

W związku z powyższym, Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

Dyrektor ARiMR, orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika ARiMR.

Organ odwoławczy nie stwierdził w przeprowadzonym postępowaniu nieprawidłowości.

Organ wskazał, że w sprawie powierzchnia została ustalona podczas kontroli administracyjnej w systemie ZSZIK na podstawie pomiarów dokonanych na ortofotomapie cyfrowej. Dostępna w systemie ZSZIK ortofotomapa to źródło podstawowego dokonywania pomiarów powierzchni znajdujące swoje umocowanie w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r. str. 16).

Powyższe oznacza, że nie można dokonywać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Ustalenia powierzchni PEG w ramach poszczególnych działek referencyjnych, do których może być przyznana płatność dla rolnika odbywa się w oparciu o dane wektorowe GO (granice odniesienia) i PZ (pole zagospodarowania) zaktualizowane i zweryfikowane na podstawie aktualnej cyfrowej ortofotomapy, przeprowadzonych w terenie pomiarów powierzchni PEG oraz kontroli terenowych zakończonych raportem w wyniku których następuje certyfikacja powierzchni kwalifikowanej.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Wydział ds. GIS celem zweryfikowania wyników ustalonych przez Kierownik ARiMR dotyczących ustalenia właściwej powierzchni działek rolnych, a następnie przedstawił stwierdzoną przez ww. Wydział ds. GIS maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności (PEG) na kampanię 2014 r. dla każdej z zadeklarowanych dla płatności działek ewidencyjnych.

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia stwierdzona dla ONW wynosi 1,96 ha, jednakże ostateczne rozstrzygnięcie jest zgodne z organem I instancji, gdyż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 22,9591 %, a więc przekracza 20%, zatwierdzonego obszaru, co stosownie do art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. skutkuje nie przyznaniem płatności.

Organ wskazał, że obszar zadeklarowany do płatności przekracza obszar dopuszczalny PEG, bowiem część zadeklarowanego obszaru stanowi zadrzewienie i zakrzewienie, które nie może zostać objęte płatnością, a sytuację tę potwierdzają zrzuty z obrazu ortofotomapy z systemu ZSZIK.

Dalej Dyrektor ARiMR zauważył, że skarżący nie przedłożył dowodu na potwierdzenie deklaracji we wniosku na rok 2014, iż użytkuje powierzchnię zadeklarowaną we wniosku, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Jednocześnie organ podkreślił, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym, ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Sąd I instancji uzasadniając uchylenie wyżej opisanych decyzji podniósł, iż zasadniczo nastąpiło to z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu.

Sąd I instancji dalej wyjaśnił, że warunki przyznawania rolnikowi pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (dalej: "rozporządzenie ONW"). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia ONW postępowania w sprawie przyznania płatności ONW ma charakter wnioskowy. Inicjowane jest na wniosek uprawnionego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności ONW zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ONW określa § 5 tego rozporządzenia oraz akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, tj. rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE.L 316, str. 65).

Określone w tych aktach prawnych zasady wypełniania, składania i poprawy wniosków nie mogą być zmieniane w indywidualnych przypadkach. Jednakże zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu, jeżeli właściwe organy stwierdzą w nich oczywiste błędy.

Ponadto stosownie do treści art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

Ograniczenia możliwości wprowadzania zmian i poprawek do wniosku reguluje natomiast art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Przepis art. 14 ust. 1 akapit 1 przewiduje możliwość rozszerzenia zakresu wniosku poprzez dodanie poszczególnych działek lub uprawnień do płatności, zaś ust. 1 akapit 2 reguluje dopuszczalność wprowadzania zmian, co do sposobu użytkowania zgłoszonych działek lub systemu pomocy, po upływie terminu do złożenia wniosku. Z kolei art. 14 ust. 3 stanowi, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 14 rozporządzenia reguluje ograniczoną możliwość wprowadzania zmian i poprawek do wniosku.

W świetle powyższych regulacji istotne jest to jakie błędy są oczywiste i mogą być korygowane w każdym czasie, a jakie podlegają korekcie ograniczonej zarówno co do terminu, jak i co do etapu postępowania w sprawie. Prawidłowe rozróżnienie tych sytuacji ma zasadnicze znaczenie, gdyż błędy nieusuwalne wywołują konsekwencje z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy w roku, którego dotyczy wniosek, a także w latach następnych.

Istota problemu tkwi w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. Błąd jest więc oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika ujemnych konsekwencji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła. Sąd zauważył, iż w sekcji VII wniosku - Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, kol. 10 - powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] ogółem została wskazana jako 0,11 ha. Powierzchnia ta jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicy tejże działki nr [...] wskazanej w sekcji VIII - oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych kol. 5 - 0,20 ha (także mniejsza niż powierzchnia deklarowana do płatności ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej kol. 6 - 0,20 ha). Powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej (sekcja VII kol.

1. 9) nr [...] - 0, 1108 ha jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej - Sekcja VIII kol. 5 - 0,20 ha, a także mniejsza niż powierzchnia deklarowana do płatności ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej kol. 6 - 0,20 ha. To samo dotyczy działki o numerze ewidencyjnym [...] gdzie w sekcji VII kol. 10 - powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] ogółem została wskazana jako 0,05 ha. Powierzchnia ta była mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicy tejże działki nr [...] wskazanej w sekcji VIII kol. 5 – 0,16 ha czy też powierzchni deklarowanej do płatności ONW w granicach działki ewidencyjnej kol 6 - 0,16 ha. Natomiast powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej (sekcja VII kol.

1. 9) nr [...] - 0,0480 jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej (0,16 ha.).

Zdaniem Sądu błąd jest oczywisty, ponieważ ogółem powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej z oczywistych względów nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce, ani tym bardziej powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nie może być mniejsza niż powierzchnia działki rolnej (działek rolnych) w granicach tej działki ewidencyjnej. Błąd ten powinien być wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku, bez potrzeby konfrontacji z innymi dokumentami, zaś rolnik wezwany do złożenia wyjaśnień. Pierwszą czynnością pracownika ARiMR powinno być sprawdzenie prawidłowości wypełnienia poszczególnych sekcji wniosku. Z akt wynika, że organ wezwał stronę jednakże wyłącznie do wyjaśnienia nieścisłości dotyczących działki ewidencyjnej nr [...]. W sekcji VIII przy wskazanych powierzchniach działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] znajdują się m.in. znaki zapytania co może wskazywać na wątpliwości co do powierzchni działek, niemniej jednak nie podjęto żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji, można przy tym także zauważyć, że w skardze skarżący wymieniając działki na których zakwestionowano powierzchnie wskazał jako powierzchnię zgłoszoną dla działki ewidencyjnej nr [...] - 5 arów, a dla działki [...] - 11 arów (a nie tak jak w sekcji VIII wniosku).

Powyższe, w ocenie Sądu, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że przyjęcie wskazanych powierzchni dla wymienionych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (0,11 ha i 0,5 ha) skutkuje tym, iż powierzchnia deklarowana do płatności ONW wyniesie 2,20 ha, co przy powierzchni stwierdzonej 1,96 ha powoduje, że procentowa różnica nie przekracza 20%.

Uznanie błędu za oczywisty i umożliwienie skorygowania wniosku z tej przyczyny powoduje natomiast powstanie sytuacji, w której to skorygowany, a więc już bezbłędny wniosek jest rozpoznawany przez organ. Konsekwencją tego powinno być zatem rozpoznanie poprawionego wniosku skarżącego - w zakresie płatności obszarowej, co nie będzie ocenione jako zawyżenie deklaracji w rozumieniu art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009.

Ponadto, Sąd w uzasadnieniu wyroku poczynił także kilka dalszych uwag. Zgodził się z organem, iż maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Trafnie również organ zauważył, że dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Stosownie do regulacji rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność są zatem sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmują kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie zaś z art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 Państwa (czyli organy zajmujące się rozdziałem omawianej pomocy) przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności oraz kontrole na miejscu, przy czym mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organy Agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności. Choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych - system LIPS umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, to jednocześnie nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza czy też wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomap.

W odwołaniu skarżący wskazywał, że istniejące na działkach zadrzewienia rzucają cień, co mogło być odczytane jako zalesione łąki i pastwiska. W skardze skarżący również akcentował, że działki są zgłoszone jako łąki i pastwiska i nie ma przeszkód do używania niewielkich zadrzewień. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ogólnie stwierdził, że część zadeklarowanego obszaru stanowi zadrzewienie i zakrzewienie, który nie może zostać objęty płatnością. Nie wyjaśnił dlaczego za niezasadne uznał twierdzenia strony. Ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, a tym samym konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym.

Dyrektor ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenia:

1. - prawa materialnego, a mianowicie art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w związku z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że podanie przez wnioskodawcę (skarżącego) we wniosku błędnych danych dotyczących powierzchni działek rolnych można zakwalifikować jako błąd oczywisty uprawniający do skorygowania i poprawienia wniosku z pominięciem okoliczności, że organ dokonał weryfikacji wniosku w zakresie poprawności wyznaczenia powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych, w tym działek [...] i [...] stosując się do uregulowań zawartych w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 7 i 77 k.p.a. o których poinformował skarżącego pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. na które skarżący nie zareagował np. w postaci korekty wniosku w zakresie zadeklarowanych działek rolnych co biorąc pod uwagę, że miało to miejsce przed wydaniem decyzji pozostawało by bez sankcji w zakresie odmowy płatności.

przepisów postępowania tj. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organ dokonując weryfikacji wniosku skarżącego przeprowadził obligatoryjną procedurę opierając się na danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, a więc na dowodach legalnych, będących w jego posiadaniu i uzyskanych także na podstawie wyników kontroli Biura Kontroli na Miejscu Wydział dla GIS, które w sposób bezsporny pozwoliły na ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności PEG. Organ dokonując weryfikacji wniosku skarżącego uwzględnił dowody znane mu z urzędu a zatem postępując zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 § 4 k.p.a. ustalił powierzchnie gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na które nie zareagował.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Rozpatrując sprawę na skutek złożenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To, bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Zatem treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Przed analizą poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ukształtowanym przez wniesiony środek zaskarżenia oraz zarzuty w nim zawarte, jest kwestia czy stwierdzone przez organ błędy wniosku zawarte w Sekcji VII – oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych oraz VIII – oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych stanowią błąd oczywisty wniosku podlegający skorygowaniu w każdym momencie przez stronę, po jego wykryciu przez organy, czy też jest to nieprawidłowość co do której poprawki nie są dozwolone.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w związku z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że podanie przez wnioskodawcę (skarżącego) we wniosku błędnych danych dotyczących powierzchni działek rolnych można zakwalifikować jako błąd oczywisty uprawniający do skorygowania i poprawienia wniosku z pominięciem okoliczności, że organ dokonał weryfikacji wniosku w zakresie poprawności wyznaczenia powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych, w tym działek [...] i [...] stosując się do uregulowań zawartych w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na które skarżący nie zareagował np. w postaci korekty wniosku w zakresie zadeklarowanych działek rolnych co biorąc pod uwagę, że miało to miejsce przed wydaniem decyzji pozostawałoby bez sankcji w zakresie odmowy płatności.

Zdaniem NSA zarzut ten nie jest trafny.

Przypomnieć zatem należy, na co słusznie zwraca uwagę Sąd I instancji, że szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ONW określa § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 oraz akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej, tj. rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

Określone w tych aktach prawnych zasady wypełniania, składania i poprawy wniosków nie mogą być zmieniane w indywidualnych przypadkach. Jednakże zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu, jeżeli właściwe organy stwierdzą w nich oczywiste błędy.

Ponadto stosownie do treści art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

Ograniczenia możliwości wprowadzania zmian i poprawek do wniosku reguluje natomiast art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Przepis art. 14 ust. 1 akapit 1 przewiduje możliwość rozszerzenia zakresu wniosku poprzez dodanie poszczególnych działek lub uprawnień do płatności, zaś ust. 1 akapit 2 reguluje dopuszczalność wprowadzania zmian, co do sposobu użytkowania zgłoszonych działek lub systemu pomocy, po upływie terminu do złożenia wniosku. Z kolei art. 14 ust. 3 stanowi, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 14 rozporządzenia reguluje ograniczoną możliwość wprowadzania zmian i poprawek do wniosku. W niniejszej sprawie z wniosku wynika, że działka:

1. - nr [...] w sekcji VII ma całkowitą powierzchnię ewidencyjną 0,1108, a powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej to 0,11 ha natomiast w sekcji VIII wniosku wpisano przy działce nr [...] powierzchnię działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej 0,20 ha zaś powierzchnię deklarowaną do płatności ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej 0,20 ha. Zatem powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] – 0,1108 ha wynikająca z wniosku w sekcji VII jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej – 0,20 ha (wpis w sekcji VIII) a także mniejsza niż powierzchnia deklarowana do płatności ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej – 0,20 ha.;
2. - nr [...] w sekcji VII ma całkowitą powierzchnię ewidencyjną 0,0480 a powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej to 0,05 ha natomiast w sekcji VIII wniosku wpisano przy działce nr [...] powierzchnię działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej 0,16 ha zaś powierzchnię deklarowaną do płatności ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej 0,16 ha. Zatem powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] – 0,0480 ha wynikająca z wniosku w sekcji VII jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej w granicach tej działki ewidencyjnej – 0,16 ha (wpis w sekcji VIII) a także mniejsza niż powierzchnia deklarowana do płatności ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej – 0,16 ha.

Podkreślenia wymaga w kontekście omawianego zarzutu, że w odniesieniu do pozostałych działek wnioskodawca przepisywał takie same wartości powierzchni z Sekcji VII, kolumny 10 do Sekcji VIII kolumny 6 i 7.

Nie budzi wątpliwości NSA, że powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nie może być mniejsza niż powierzchnia działki rolnej (działek rolnych) w granicach tej działki ewidencyjnej ani też ogólna powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce (por. wyrok z dnia 15.10.2013r.; II GSK 942/12, z dnia 6.01.2010r.) Zatem był to oczywisty błąd wniosku, który powinien być wykryty przez organ bez potrzeby konfrontacji z innymi dokumentami zaś wnioskodawca wezwany do jego skorygowania (art. 3 ust. 4 rozp. Komisji (UE) Nr 65/11 oraz art.14 ust.3 rozp. Komisji (WE) Nr 1122/2009). Nie ma racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, że ten pominął w dokonanej ocenie prawnej okoliczność, że organ dokonał weryfikacji wniosku w zakresie poprawności wyznaczenia powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych.

W ocenie NSA brak wykrycia oczywistego błędu we wniosku (brak tożsamości danych w sekcji VII i VIII oświadczenia) spowodowało, że organ wadliwie przeniósł spór na płaszczyznę (istotną z punktu widzenia przesłanek materialnych uwzględnienia wniosku) dotyczącą ustaleń maksymalnej powierzchni gruntów rolnych PEG kwalifikujących się do płatności (a w tym zakresie wnioskodawca w toku całego postępowania nie zgadzał się ze stanowiskiem organów, czego wyrazem była skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Rzeczą organu w związku z oczywistym błędem we wniosku, było wyjaśnienie wskazanych rozbieżności danych w sekcji VII i VIII oświadczenia (art. 64 § 2 k.p.a.).

Natomiast organ uzasadniając prawidłowość prowadzonego postępowania powołuje się na pismo z 11 sierpnia 2014 roku, które wprost odnosi się do ustaleń materialnych sprawy, czyli ustaleń maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG uprawniającego do przyznania płatności (art. 14 ust. 3 rozp. Komisji (WE) Nr 1122/2009). Argumentacja ta w świetle powyższych uwag nie może stanowić o trafności zarzutu. W konkluzji jako prawidłowe NSA uznaje stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzony oczywisty błąd umożliwia wnioskodawcy jego skorygowanie, co może mieć wpływ na wynik sprawy albowiem przyjęcie wskazanych powierzchni (0,11 ha i 0,5 ha) dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] skutkuje tym, iż powierzchnia deklarowana do płatności ONW wyniesie 2,20 ha, co przy powierzchni stwierdzonej 1,96 ha powoduje, że procentowa różnica nie przekracza 20%.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organ dokonując weryfikacji wniosku skarżącego przeprowadził obligatoryjną procedurę opierając się na danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, a więc na dowodach legalnych, będących w jego posiadaniu i uzyskanych także na podstawie wyników kontroli Biura Kontroli na Miejscu Wydział dla GIS, które w sposób bezsporny pozwoliły na ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności PEG.

Wskazać przede wszystkim trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwzględnienie skargi nastąpiło z przyczyn, które Sąd ten wziął pod rozwagę z urzędu. Zatem powodem uchylenia decyzji organów był brak wykrycia oczywistego błędu we wniosku czego konsekwencją był brak wezwania rolnika do jego poprawienia. Nadto dodatkowo Sąd wskazał, na lakoniczne wyjaśnienie organu odwoławczego dotyczące przyczyn wykluczenia z płatności części zadeklarowanego obszaru z uwagi na jego zadrzewienie i zakrzewienie, co uznał za niewystarczające wobec twierdzeń strony, która akcentowała, że ustalenie to może wynikać z niewłaściwego odczytania na zdjęciu cienia rzucanego poprzez drzewa liściaste jako zalesione łąki i pastwiska.

Sąd przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednak ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem uchylonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.