Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 956/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Go 578/18, po rozpoznaniu skargi Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: wierzyciel), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: DIAS, organ) z dnia 30 października 2018 r., nr 0801-IEE.711.42.2018.15 UNP:0801-18-069133, w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego i zasądził koszty postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł DIAS zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji jego uchylenie, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo zastosowały ww. przepisy i ustaliły wysokość kosztów egzekucyjnych przy przyjęciu odpowiednio stawek 5% egzekwowanych należności w związku z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego oraz stawki 1% przy określeniu opłaty manipulacyjnej, podczas gdy organy właściwie zastosowały w sprawie ww. przepisy, a tym samym prawidłowo naliczyły koszty egzekucyjne,
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a., w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r, sygn. akt SK 31/14, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako niekonstytucyjne, nie powinny zostać przez organ egzekucyjny zastosowane, zaś organ, mimo braku interwencji ustawodawcy, powinien był dokonać ustalenia kosztów egzekucyjnych w drodze samodzielnego ich miarkowania, w sytuacji gdy ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz aktualny stan prawny, w tym zasada legalizmu, nie dają podstaw do takiego działania organu egzekucyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, ewentualnie o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej DIAS przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wierzyciel wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia tych przepisów wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższe przepisy mają charakter ogólny (blankietowy). Zatem tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut ich naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd ten nie dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, to nie można sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).

W punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nieusprawiedliwione. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do wytycznych zaprezentowanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14. Z wyroku TK wynika zaś, że do momentu gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w tym wyroku. Organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej ma zatem obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że czynności faktyczne podejmowane w sprawie niniejszej przez organ sprowadzały się do sporządzenia protokołu o stanie majątkowym zobowiązanej (3 zł) oraz dojazdu poborcy (13 zł) i wysłania pism (2+11,80 zł). Nie wymagały zatem szczególnych nakładów pracy i nie były obarczone wysokim stopniem skomplikowania uzasadniającym obciążenie wierzyciela aż tak znacznymi kosztami. Przy wyegzekwowaniu kwoty 198 zł (i tak zaliczonej na koszty egzekucyjne), organ wyliczył kwotę 16.177,40 zł opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i kwotę 3.235,50 zł tytułem opłaty manipulacyjnej. Zdaniem więc tego Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ nie wykazał powiązania pomiędzy faktycznie podjętymi czynnościami, a ustaleniem kosztów egzekucyjnych.

Tym samym zaskarżone postanowienie pomija wytyczne zawarte w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r, a zatem zostało wydane z naruszeniem art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP orz w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia wierzyciela kosztami niewspółmiernymi do podjętych przez organ czynności egzekucyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w złożonej skardze kasacyjnej organ nie odniósł się do tego stanowiska Sądu I instancji. Co jednak istotniejsze, skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował stanowiska Sądu I instancji, że poglądy zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zostały uwzględnione przy wydawania postanowienia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych. Sposób sformułowania uzasadnienia skargi kasacyjnej "pomija" stanowisko Sądu I instancji, że wytyczne Trybunału Konstytucyjnego nie zostały wzięte pod uwagę, przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Uzasadnia to wniosek, że organ poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zmierza w istocie do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności skargi na jego postanowienie, choć nie taka jest rola Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. Poprzez wniesienie skargi kasacyjnej uruchomiona zostaje bowiem procedura weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji w zakresie kontroli zaskarżonego do niego aktu.

Aby jednak kontrola taka była możliwa, strona wnosząca skargę kasacyjną musi wykazać błąd w dokonanej kontroli przez sąd I instancji, czego jednak zabrakło we wniesionej przez organ skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1349/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie jej uzasadnienia, które zmierzałoby do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie pominięcia wskazań Trybunału Konstytucyjnego, wyżej przedstawionych standardów nie spełnia. Nie odnosi się ona bowiem do argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie nie podjęła próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, że DIAS nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności.

Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że jak wynika z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1553/21). Natomiast jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1618/21, zajęcie rachunku bankowego, na którym znajduje się kwota w wysokości 11,50 zł, nie może doprowadzić do realizacji zajęcia i zaspokojenia wierzyciela w żadnym, najmniejszym nawet stopniu (należność główna wynosiła 30.434,00 zł), przez co nie zostaje spełniona ustawowa przesłanka ustalenia opłaty za zajęcie wierzytelności, ukształtowana w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy należność główna wynosiła kwotę 323.550 zł, zaś zajęto rachunek bankowy, na którym znajdowała się kwota 198 zł, ostatecznie i tak zaliczona na koszty egzekucyjne. Organ nie rozważył więc, czy w tym przypadku można w ogóle mówić o faktycznym zajęciu wierzytelności pieniężnych dającym podstawę do naliczania opłaty egzekucyjnej.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie wskazań wynikających z uzasadnienia wydanego przez ten Sąd wyroku a także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tytułem uzupełnienia tych zaleceń należy tylko wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić zmiany wprowadzone ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553 ze zm.), mając w szczególności na względzie przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).