Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 960/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 992/15, oddalił skargę Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla Województwa [A.] za kwiecień 2014 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów (dalej: Minister lub organ) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. określającą wysokość zobowiązania Województwa [A.] (dalej: Województwo, skarżący) z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za kwiecień 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł wraz z odsetkami. Jak wynika z uzasadnienia, pismami z dnia [...] października 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r. organ poinformował Województwo o wysokości subwencji ogólnej na rok 2014 oraz wysokości wpłaty miesięcznej za kwiecień 2014 r. Województwo nie dokonało w terminie ww. wpłaty do budżetu państwa. W toku postępowania strona przedstawiła stanowisko w sprawie, składając dokumenty obrazujące sytuację finansową Województwa i podnosząc, że wpłata subwencji zagraża realizacji zadań publicznych strony. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów wyjaśnił, że strona została zobowiązana do dokonywania wpłat do budżetu państwa w 2014 r., gdyż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w Województwie za 2012 r. wynosił 295,46 zł, wobec wskaźnika dochodów podatkowych na 1 mieszkańca wszystkich województw wynoszącego 139,86 zł. Dochody podatkowe strony przekraczały więc znacznie progi dochodowe, określone w art. 31 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.

Dz. U. z 2015 r., poz. 513, ze zm., w skrócie: u.d.j.s.t. lub ustawa o dochodach j.s.t.). Minister podkreślił, że zobowiązanie strony powstało z mocy prawa i w 2014 r. wynosiło 646.527.895 zł. Zobowiązanie to nie mogło ulec zmianie w związku z podnoszoną przez stronę sytuacją finansową, gdyż takiej przesłanki nie przewiduje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ stwierdził ponadto, że w wypadku województw, które nie dokonują wpłat, organ jest zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami.

W ocenie organu zmiany stanu prawnego w zakresie wpłat Województwa [A.] nie wprowadza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. sygn. akt K13/11. Wyrok ten nie dotyczy art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Organ przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny (TK) w zakresie określonym w wyroku z 4 marca 2014 r. zakwestionował przepis art. 31 u.d.j.s.t., który wprawdzie określa sposób ustalania wysokości wpłat województw do budżetu państwa, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie w pkt II wyroku z 4 marca 2014 r. TK odroczył utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, co oznacza, że art. 31 i art. 25 u.d.j.s.t. nadal obowiązują. Organ podkreślił, że pogląd o konieczności stosowania w okresie odroczenia przepisów, które utraciły domniemanie konstytucyjności, jest utrwalony również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie NSA.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Województwo wniosło skargę, zarzucając naruszenie m.in.: art. 31, art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie strony organ naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, w skrócie: k.p.a.). Skarżący zarzucił również naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez nieuprawnione połączenie do wspólnego rozpoznania i odrębnego orzekania spraw dotyczących określenia wysokości wpłat za miesiące marzec, kwiecień i maj 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są niezasadne. Natomiast pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Województwo podtrzymując dotychczasowe stanowisko podniosło dodatkowe zarzuty naruszenia m.in.: art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. poprzez ich błędną wykładnię. Dodatkowo Województwo wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów, gdyż w ocenie strony było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do sytuacji finansowej skarżącego w 2014 r., tj. wysokości dochodów własnych strony oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik strony złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej Województwa o uznanie art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. w związku z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. za niezgodny z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, zasadą poprawnej legislacji i art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 992/15 WSA odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Województwa w pierwszej kolejności wskazał, że NSA wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 62/15 uchylił wyrok Sądu I instancji zapadły w bliźniaczo podobnej sprawie, podnosząc iż WSA wyszedł poza własne kompetencje i przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa i na tej podstawie zadecydował o wysokości wpłaty. Powołując się na pogląd wyrażony przez NSA w ww. sprawie Sąd I instancji rozpoznając niniejszą skargę stwierdził, iż istota problemu wiąże się z pytaniem, czy takich ustaleń faktycznych powinien i czy może dokonać organ. W przywołanym wyroku NSA stwierdził bowiem, że ustawa o dochodach przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania.

Natomiast organ (Minister Finansów) ma kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty, albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej. W związku z tym NSA uznał, że kompetencje Ministra mają charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczenia wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Podkreślił jednocześnie że ustawa nie daje ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania systemem wpłat korekcyjno-wyrównawczych.

W ocenie WSA, uprawniony jest wobec powyższego pogląd, iż żadnych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej skarżącej oraz beneficjentów wpłat korekcyjno-wyrównawczych nie może czynić nie tylko sąd, ale i organ, a jeśli tak, to przepisy których konstytucyjność zakwestionował Trybunał mogą i powinny być stosowane w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ określając wysokość wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nie miał możliwości ich korygowania.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r., natomiast z art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014, poz. 1547; dalej: ustawa z 23 października 2014 r.) wynika, że w sprawach dotyczących tych wpłat ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tak gdy chodzi o wskazaną przez organ podstawę prawną jej wydania, jak i wysokość wyliczonego zobowiązania obciążającego stronę skarżącą. Powyższego poglądu nie mogły zmienić podniesione w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. zarzuty i ich argumentacja, ani też zgłoszone wnioski dowodowe, a to ze względu na treść uzasadnienia cytowanego wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 62/15, które w podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia także sprawy niniejszej kwestiach było jednoznaczne i przesądzające.

Skargę kasacyjną wniosło Województwo zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie: p.p.s.a.):

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm., w skrócie: p.u.s.a.) poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa do rzetelnego procesu sądowego (prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy ze skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla Województwa [A.] za kwiecień 2014 r.) w zakresie kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem na skutek wydania wyroku wyłącznie w oparciu niewiążący w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. (powinno być: "z dnia 4 września 2015 r." - przypis autora) sygn. akt II GSK 62/15, poprzestając na twierdzeniu, że: "nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to aby NSA odstąpił od niego w sprawie niniejszej (w przypadku rozpoznania ewentualnej kasacjij, która jak już nadmieniono wcześniej jest bliźniaczo podobna do tej którą rozpoznano pod sygn. akt: VSA/Wa 1271/14." i brak rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie, a w szczególności nierozpatrzenie zarzutów i wniosków strony skarżącej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji, co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;
3. b) art. 176 ust. 1 w związku z art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącej poddania kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem (w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla Województwa [A.] za kwiecień 2014 r.) w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w szczególności poprzez zaniechanie kontroli legalności decyzji przez Sąd I instancji, na skutek przyjęcia, że "nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to aby NSA odstąpił od niego w sprawie niniejszej (w przypadku rozpoznania ewentualnej kasacji), która jak już nadmieniono wcześniej jest bliźniaczo podobna do tej, którą rozpoznano pod sygn. akt VSA/Wa 1271/14.", co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji antycypując przyszły, ewentualny wyrok Naczelnego Sądu Administracynego (na skutek niniejszej skargi kasacyjnej) de facto orzekał w sprawie, w której jest właściwy NSA, a co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;
4. c) art. 170 i art. 190 p.p.s.a. a contrario poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Sąd I instancji orzekający w sprawie ze skargi na decyzję związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 62/15, mimo że: (i) powołany wyrok NSA nie został wydany w tej sprawie, (ii) prawidłowość dekodowanej wykładni prawa dokonanej w powołanym wyroku NSA jest sprawą sporną (na co nota bene zwrócił uwagę sam Sąd I instancji), nie jest bowiem prawomocnie przesądzona i zostanie rozstrzygnięta dopiero na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4152/15;
5. d) art. 165 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku art. 17 i 18 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego poprzez pozbawianie skarżącej - Województwa [A.] ochrony sądowej w sporze z organem administracji rządowej w zakresie jej samodzielności w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej przy udziale w dochodach publicznych odpowiednim do przpadających jej zadań na skutek braku kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem w tej (indywidualnej) sprawie, tj. ze skargi na decyzję, a co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
6. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wpoku na skutek (i) braku rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie, a w szczególności nierozpatrzenie zarzutów i wniosków skarżącej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji, (ii) ograniczenia uzasadnienia prawnego wyroku do powołania fragmentów wyroku NSA z 9 kwietnia 2015 r. (powinno być: "z 4 września 2015 r." - przpis autora) sygn. akt: II GSK 62/15, (iii) ograniczenia rozważań Sądu do stwierdzenia, że: "sprawa niniejsza nie jest bowiązywanie wą rozpoznawaną przez tut. Sąd, której przedmiotem była ocena zasadności określenia zobowiązania strony skarżącej z tytułu wpłat przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw" i "sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa tak gdy chodzi o wskazaną przez organ podstawę prawną jej wydania, jak i wysokość wyliczonego zobowiązania obciążającego stronę skarżącą", oraz "nie miały usprawiedliwionych podstaw nie tylko dodatkowe zarzuty skarżącej sformułowane w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. (to jest data wpływu do Sądu, data pisma to [...] listopada 2015 r. - przypis autora) ale i argumentacja przedstawiona na ich poparcie a to ze względu na treść uzasadnienia przywoływanego wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 62/15 które w podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia także sprawy niniejszej kwestiach było jednoznaczne i przesądzające (mimo, że prawidłowa wykładnia ww. wyroku NSA nie jest prawomocnie przesądzona), a także (iv) brak jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności przez Sąd I instancji w odniesieniu do art. 4 ustawy z 23 października 2014 r., co prowadzi do wniosku, że brak jest jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji, co do tego, w jakim zakresie art. 4 tej ustawy miał w tej sprawie zastosowanie, i w jakim brzmieniu normy prawnej (tj. uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. K 13/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 348), dalej: "Wyrok TK", czy też nie) przesądził o oddaleniu skargi;
7. f) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym toczącego się w sprawie z wniosku Sejmiku Województwa [A.] z dnia 24 listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. w związku z art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terporialnego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji i z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji (dalej: "Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym"), mimo, że w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że: "Sąd podkreśla również, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r. Natomiast z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2014 r. poz. 1547) wynika, że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.";
8. g) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 244 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101, z późn. zm., w skrócie: k.p.c.) poprzez nieuwzględnienie wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą przy pismach: z dnia [...].11.2015 r. i [...] grudnia 2015 r. oraz na rozprawie w dniu [...].11.2015 r. i [...].03.2016 r., mimo że: (i) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do tego, czy wpłata z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za kwiecień 2014 r. - w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji, czy obowiązek ww. wpłaty został orzeczony przez organ zgodnie z wyrokiem TK z 4 marca 2014 r. K 13/11, i czy dokonana w tym zakresie ocena Ministra Finansów może być uznana za ocenę mieszcząca się w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z niewadliwego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., (ii) twierdzeń Sądu I instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do sytuacji Województwa [A.] jako jednej ze stron systemu korekcyjno- wyrównawczego, (str. 18), (iii) zawisłości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a w konsekwencji istnienia podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec twierdzeń Sądu I instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności (str. 21),
9. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. poprzez brak uchylenia decyzji mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż pozostałe strony, tj. beneficjenci mechanizmu korekcyjno- wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. (interes prawny do żądania wydania przez Ministra Finansów wobec Województwa [A.] decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa), bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy zgodnie z Wyrokiem TK prawidłowe zastosowanie art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. powinno prowadzić do zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,
10. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana na skutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w konsekwencji zupełnie dowolne, wykraczające poza ramy swobodnej oceny dowodów, przyjęcie za udowodnione, że określenie zobowiązania dla Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za kwiecień 2014 r, w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w szczególności poprzez:

ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie do treści pisma Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz pisma Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych, nieuprawnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez stroną skarżącą w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., tj. (i) kwartalnej informacji o przebiegu Programu Postępowania Ostrożnościowego Województwa [A.], (ii) kwartalnej informacji dotyczącej obowiązku niezaciągania, w okresie obowiązywania umowy, bez uprzedniej pisemnej zgody Pożyczkodawcy, żadnych innych pożyczek lub kredytów, nieemitowania obligacji oraz nieudzielania poręczeń wekslowych, gwarancji ani nieprzystępowania do długu, bądź niezobowiązywania się do zapłaty długu za osoby trzecie, ani jakiegokolwiek obciążenia swojego majątku, (iii) sprawozdania budżetowego za III kwartały 2014 r., a które dotyczyło istotnych dla sprawy okoliczności, tj. sytuacji finansowej Województwa [A.], a w efekcie zachowania istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych,

1. 4. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, pomimo braku kontroli: (i) podstawy prawnej decyzji (ii) uzasadnienia prawnego decyzji, co w istocie prowadzi do "zastąpienia" organów orzekających w sprawie i rozstrzygnięcia przez Sąd istoty sprawy administracyjnej, a także brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana przy braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że sytuacja finansowa Województwa [A.] nie była okolicznością mającą dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, przyjmując, że wysokość dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokość wydatków na realizację zadań własnych nie ma w tej sprawie znaczenia, a konieczność wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za kwiecień 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych, a także przyjęcia przez organ orzekający w sprawie, że art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. można przypisać takie znaczenie, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. pozwala na określenie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, w sposób sprzeczny z wyrokiem TK, tj. niegwarantującym zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych;
2. 5. naruszenie prawa materialnego poprzez:
3. a) błędną wykładnię art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w sytuacji gdy wysokość rocznych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje zachowania tym województwom istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w efekcie wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK,
4. b) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, w sytuacji gdy wysokość tych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje tym województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a wpłata tych należności wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z realizacji części zadań własnych, względnie z koniecznością zadłużenia danego województwa celem uiszczenia wpłaty, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK,
5. c) błędną wykładnię art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do wydania decyzji, w której określa zobowiązanie z tytułu wpłat (wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych] w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w sytuacji gdy wysokość wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK;
6. d) błędną wykładnię art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że informacje ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, a także rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz rocznych wpłatach wynikających z ustawy budżetowej, są wiążące dla stron mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., w tym strony, w zakresie w jakim wpłata wynikającej z ww. informacji kwot nie gwarantuje województwom (płatnikom) zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,
7. e) błędną wykładnię art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. w związku art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że zwrot: "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 u.d.j.s.t. na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantują województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, mimo iż w Wyroku TK stwierdzono, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
8. f) błędną wykładnię art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP polegający na wadliwym przyjęciu, że Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie powinien dokonać oceny legalności decyzji z uwzględnieniem treści norm prawnych wynikających z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. ukształtowanych na podstawie wyroku TK, w sytuacji gdy za potrzebą bezwzględnego odstąpienia od zastosowania normy prawnej derogowanej na mocy powołanego wyroku przemawia: przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem (ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), przyczyny naruszenia i znaczenie naruszonych wartości konstytucyjnych (zapewnienie wspólnocie samorządowej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających mu zadań (własnych) służących zaspakajaniu jej potrzeb),
9. g) błędną wykładnię art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. w związku z art. 4 ustawy z 23 października 2014 r. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że wysokość środków wpłaconych (do budżetu państwa) przez województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww (na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy), ma jakikolwiek wpływ na wysokość wypłat z tytułu części regionalnej subwencji ogólnej dla województw uprawionych, w sytuacji gdy ww. wpłaty wpływają do budżetu państwa (mają wpływ na budżet państwa), a ww. wypłaty są dokonywane z budżetu państwa bez względu na wysokość wpłat, o których mowa w art. 31 ustawy, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że potrzeba gwarantowania zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych dla województw uprawnionych do wypłaty (na podstawie art. 25 u.d.j.s.t.) może mieć jakiejkolwiek znaczenie dla zastosowania art. 31 u.d.j.s.t. w zakresie w jakim przepis ten nakłada do województwo obowiązek wpłaty z uwzględnieniem potrzeby gwarantowania zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych także dla tego województwa,
10. h) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, że "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidywała w art. 35 ust. 1 mechanizm samoobliczania wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania" a także, że "Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu", w sytuacji gdy owo "samoobliczanie" miałoby, zdaniem Sądu, być ograniczone wyłącznie do przekazania w równych ratach kwot wskazanych w piśmie ministra właściwego do spraw finansów publicznych, sporządzonego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przyjęcie przez Sąd takiego rozumienia tego przepisu powoduje nie tylko, że faktycznie - wbrew Wyrokowi TK - "określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej", a " (...) kompetencje Ministra mają charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczenia wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu", ale także, że tak rozumiane przepisy u.d.j.s.t. nie pozwalają realizować zaleceń zawartych w wyroku TK, bowiem nie przewidują realnego mechanizmu, w którym badana byłaby rzeczywista zdolność województwa zobowiązanego do poniesienia ciężaru wpłat, a całe postępowanie określone w art. 35 ust. 2 ustawy zostało sprowadzone jedynie do "określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas gdy jednostka samorządu terytorialnego mimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej", i to w sytuacji, gdy ustawowym obowiązkiem organu było określenie "wysokości zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych", a nie wysokości kwoty niewpłaconej (tj. zaległości) z tego tytułu.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (wobec odmowy przez Sąd I instancji zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - postanowienie z 28 stycznia 2016 r.) o zawieszenie postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r., a także o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a – e petitum skargi kasacyjnej, koncentrujące się wokół kwestii pozbawienia skarżącej prawa do rzetelnego procesu sądowego, co stanowi o nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W tej grupie zarzutów strona skarżąca podniosła także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku rozpatrzenia skargi, ograniczeniu uzasadnienia prawnego wyroku do powołania fragmentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 62/15, ograniczenia rozważań Sądu i braku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa strony skarżącej do rzetelnego procesu, zostały sformułowane z powołaniem art. 45 ust. 1, art. 184 zdanie pierwsze, art. 176 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może on stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyroki NSA: z 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10).

W związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie powiązano wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Taka sytuacja mogłaby wystąpić tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji, pomimo swej właściwości, w ogóle nie rozpoznał sprawy, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria niż kryterium legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został również naruszony przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, określający właściwość sądów administracyjnych, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję.

W rozpoznawanej sprawie WSA dokonał oceny, czy organ administracji w toku postępowania nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska strony skarżącej o wystąpieniu w sprawie przesłanek nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Powołana przez Województwo [A.] przyczyna nieważności wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw) w istocie nie wystąpiła. Skarżąca brała udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, była reprezentowana przez pełnomocnika, miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska i zgłoszenia wniosków dowodowych. Okoliczność, że WSA nie uwzględnił wspomnianych wniosków i nie podzielił zarzutów podnoszonych przez skarżącą nie oznacza, że była ona pozbawiona możliwości obrony swych praw.

Nie sposób także uznać, że strona skarżąca została pozbawiona ochrony sądowej w sporze z organem administracji rządowej (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej). Sąd pierwszej instancji, wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej przeprowadził kontrolę działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem w indywidualnej sprawie. Odwołanie się przez WSA do stanowiska przedstawionego w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogło zostać ocenione jako nieprawidłowe, zwłaszcza że wnioski wyprowadzone przez Sąd pierwszej instancji "(...) iż żadnych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej strony skarżącej oraz beneficjentów wpłat korekcyjno-wyrównawczych nie może czynić nie tylko sąd ale i organ a jeśli tak to przepisy których konstytucyjność zakwestionował Trybunał mogą i powinny być stosowane w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego (...)" stanowią własną ocenę Sądu, a nie jedynie dosłowne przytoczenie uzasadnienia wyroku NSA z 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 62/15.

Druga przyczyna nieważności postępowania podnoszona przez Województwo [A.] dotyczy przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie ze skargi Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2014 r., a więc zgodnie ze swą właściwością (art. 13 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 15 p.p.s.a.).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku dalekie jest od doskonałości, to zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji co prawda przedstawił swoje stanowisko w sposób bardzo zwięzły i nie ustrzegł się niezbyt fortunnych sformułowań (np. "Szanując pogląd wyrażony przez NSA w ww. sprawie stwierdzić trzeba iż nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to aby NSA odstąpił od niego w sprawie niniejszej (w przypadku rozpoznawania ewentualnej kasacji) która jak już nadmieniono wcześniej jest bliźniaczo podobna do tej którą rozpoznano pod sygnaturą V SA/Wa 1271/14" - s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom postępowania stanowi przesłankę uwzględnienia zarzutu procesowego.

Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą przekonywania i kompletnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, nie stanowi jednak naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. ewentualna niedoskonałość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, a tym samym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przedstawiony w uzasadnieniu wyroku tok rozumowania Sądu doprowadził do zasadnego stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła oceny dopuszczalności stosowania albo odstąpienia od zastosowania przepisów art. 25 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Pogląd Sądu I instancji dotyczący tego sporu prawnego uznać należy za prawidłowy. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 23 października 2014r. przewiduje, że "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, za trafne uznaje wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że brak podstaw do odmowy zastosowania przepisów art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. jako wzorców kontroli legalności decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 2113/16 oraz sygn. akt II GSK 2368/16; także wyrok NSA z dnia 4 września 2015r., sygn. akt II GSK 62/15).

Ocena skutków prawnych obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 23 października 2014r. uwzględnia przywołany wyrok TK z dnia 4 marca 2014r. Wyrok ten był tzw. wyrokiem zakresowym z klauzulą odroczenia, co oznacza, że Trybunał stwierdził w nim niezgodność z konstytucją kontrolowanych przepisów prawnych w określonym zakresie ich zastosowania. Niekonstytucyjność przypisana więc została normie prawnej dekodowanej z tych przepisów tylko w określonym zakresie jej zastosowania. Ten wyrok jest wyrokiem negatywnym zakresowym, zdeterminowanym treścią wniosku Sejmiku Województwa [A.] oraz zasadą powściągliwości sędziowskiej zobowiązującej do pozbawienia mocy obowiązującej przepisu tylko w tym zakresie jego zastosowania, w jakim jest niezgodny z konstytucją. Jak wynika z jego sentencji, za niezgodny ze standardem konstytucyjnym Trybunał uznał pominięcie w kontrolowanych przepisach, gdy chodzi o przedmiotowy zakres ich zastosowania, wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

Należy przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach j.s.t. na maksymalny tj. 18 miesięczny okres, co oznacza, że do momentu nadejścia wskazanego przez TK terminu, uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy - jakkolwiek tracą domniemanie swojej konstytucyjności - zachowują moc obowiązującą, przynależąc do systemu prawa. Uzasadnienia dalszego ich obowiązywania - jak podkreśla w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny - poszukiwać należy w potrzebie zapewnienia ochrony określonych wartości i zasad oraz konieczności zapobieżenia skutkom powstania stanu prawnego jeszcze bardziej niekorespondującego ze standardem konstytucyjnym.

W tym wyroku Trybunał w sposób bardzo wyraźny zaznaczył w uzasadnieniu, że "Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji zakwestionowane przepisy przestaną obowiązywać po upływie osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, chyba że wcześniej zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę. W tym okresie winny więc być stosowane przez wszystkich adresatów." Oceniając konsekwencje prawne wyroku Trybunału z klauzulą odroczenia dla wyniku podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, należy przede wszystkim uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych zakwestionowanym przepisem, powody dla których Trybunał odroczył utratę mocy obwiązującej niekonstytucyjnego przepisu oraz konsekwencje stosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 84 - 86 oraz przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zastosowanie przez Trybunał klauzuli odroczenia w tej sprawie motywowane było - jak wynika z uzasadnienia tego wyroku - tzw. argumentem legislacyjnym. Mianowicie, w kontekście złożoności badanej materii Trybunał podkreślił potrzebę podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego uregulowania mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego. W tym też względzie, zwłaszcza zaś w kontekście stanowiska TK odnośnie do powinności stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach j.s.t. przez wszystkich ich adresatów, za uzasadnione uznać należy również stanowisko, że intencją Trybunału gdy chodzi zastosowanie klauzuli odroczenia, było także odwołanie się do tzw. argumentu z luki prawnej, na co nie sposób nie zwrócić uwagi między innymi w kontekście art. 33 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 3 u.d.j.s.t. - rok bazowy w jej rozumieniu, to rok poprzedzający rok budżetowy.

Ustawa z dnia 23 października 2014r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowiła realizację dostrzeżonej przez Trybunał Konstytucyjny potrzeby podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego uregulowania mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego. Elementem tych działań legislacyjnych jest także treść przytoczonego powyżej art. 4 tej ustawy nowelizującej, stanowiąca odpowiedź na wskazany powyżej tzw. argument z luki prawnej.

W świetle powyższego oraz kierując się wymienionymi dyrektywami, które skłoniły Trybunał do odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne, za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach j.s.t., w odniesieniu do których TK stwierdził ich niezgodność z Konstytucją z równoczesnym odroczeniem utraty ich mocy obowiązującej. Podkreślając znaczenie oraz istotę, tak jak określił to TK, mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że jego przebudowa w kierunku korespondującym ze standardem konstytucyjnym wymaga podjęcia interwencji ustawodawczej poprzedzonej szczegółową analizą kondycji wszystkich województw, w tym w zakresie uwzględniającym ich, zmienne przecież dochody oraz potrzeby wydatkowe, a w tym kontekście potrzebę opracowania szczegółowych wskaźników oraz instrumentów, których stosowanie umożliwi identyfikowanie jednostek zobowiązanych do wpłat oraz określenie skali ich zobowiązań w relacji do własnych potrzeb, w sposób gwarantujący zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych oraz w relacji do uzasadnionych oczekiwań i potrzeb jednostek będących beneficjentami tego systemu (np. progi ograniczające).

Jest to materia złożona i skomplikowana, co zaakcentował TK w przywoływanym powyżej wyroku. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w sprawie K 30/04 podkreślił, że niewymienione w art. 167 ust. 2 Konstytucji wpłaty korekcyjno - wyrównawcze, jako źródła dochodów niektórych samorządów, stanowią o wyjątkowości tej instytucji w systemie źródeł dochodów, co oczywiście nie oznacza, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 Konstytucji. Co ważne, zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, a proces wyposażania samorządów w dochody publiczne, to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. Funkcjonujące w jego ramach zasady i reguły stanowić zaś mają jeden, spójny i zbilansowany system.

Złożony charakter przedmiotu ich regulacji, który – jak podkreślił Trybunał - w celu jego konstytucyjnej optymalizacji wymaga nowych rozwiązań legislacyjnych, systemowo ujmujących zagadnienie mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego, został ukształtowany w ustawie nowelizacyjnej. Nastąpiło w niej zatem podjęcie stosownych działań w omawianym zakresie, stanowiące – co też podkreślił Trybunał - domenę ustawodawcy. Skutki prospektywne wyroku Trybunału zostały zatem uwzględnione. Odmowa zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach j.s.t. w odniesieniu do 2014r., a przyjęcie - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - tezy przeciwnej, skutkowałaby ryzykiem zaistnienia stanu polegającego na zakłóceniu, czy też wręcz zniweczeniu istoty i celu funkcjonowania omawianego mechanizmu do czasu jego zmiany w kierunku korespondującym w pełnym jego zakresie z wymogami konstytucyjnymi.

Ponadto rozważając ewentualną odmowę stosowania wymienionych powyżej przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., obok usprawiedliwionego oczekiwania zobowiązanego województwa, aby dokonywana przez nie wpłata uwzględniała pełną jego sytuację finansową, w tym zwłaszcza zachowanie istotnej części dochodów w relacji do potrzeb wydatkowych, należy uwzględnić także praktyczny wymiar stosowania tego mechanizmu, stanowi on bowiem źródło dochodów dla konkretnych beneficjentów tego systemu. Nie oznacza to jednak – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej podniesionemu w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach j.s.t.. Podmiotom tym nie przysługuje bowiem status strony niniejszego postępowania, o czym szerzej będzie mowa poniżej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie ma dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, aby odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach j.s.t..

W konsekwencji Sąd był zobowiązany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wzorca normatywnego określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t., a w procesie wykładni tego przepisu w odniesieniu do będącej przedmiotem sporu w tej sprawie kwoty subwencji za kwiecień 2014r., nie był zobowiązany do uwzględniania treści normatywnej pominiętej w art. 31 tej ustawy, do którego art. 35 ust. 2 odsyła, a mianowicie tego, że nie uwzględnia on potrzeby gwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

W związku z tym, skoro zgodnie z art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t., jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie wpłat określonych w art. 29 - 31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, to zasadnie Sąd I instancji ocenił, że sytuacja opisana w hipotezie normy prawnej dekodowanej z wymienionego przepisu nie dawała podstaw do tego, aby zakresem kontroli prawidłowości jego zastosowania przez organ obejmować fakty, zjawiska, zdarzenia, czy też stany, które w sytuacji tej się nie mieszczą. W tym zwłaszcza zaś takie, które w relacji do treści rozstrzygnięcia określającego wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw miałyby świadczyć o braku uwzględnienia w nim wymogu zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a przez to o jego wadliwości.

Za nieusprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o dochodach j.s.t. oraz art. 4 ustawy nowelizującej. Zarzuty te nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie z uwagi na podniesione powyżej argumenty, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów uznanych zakresowo przez TK w wyroku w sprawie K 13/11 za niezgodne z Konstytucją i braku konieczności przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie spełniania przesłanki zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

W świetle powyższych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało także zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie zarzuty podniesione w punktach 1 lit. g, pkt 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Ustalenia, które Sąd I instancji przyjął w sprawie za podstawę wyrokowania wolne są bowiem od naruszeń procesowych zarzucanych przez stronę skarżącą.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podniesiony w pkt 1 f petitum skargi kasacyjnej. Podjęta na gruncie tego zarzutu kasacyjnego próba wykazania istnienia w rozpatrywanej sprawie tzw. kwestii prejudycjalnej mającej wynikać z okoliczności orzekania przez TK w sprawie z wniosku Sejmiku Województwa [A.] o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie może być uznana za skuteczną. Z przywołanego przepisu ustawy procesowej wynika możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Oceniając za zgodną z prawem odmowę zawieszenia postępowania w tej sprawie, należy zwrócić uwagę na fakultatywność zawieszenia i względy ekonomii procesowej oraz to, że materialnoprawną podstawę prawną stanowił w niej art. 35 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t., a nie przepis art. 4 ustawy nowelizującej.

Rezultat przeprowadzonej przez TK oceny konstytucyjności powołanego przepisu ustawy nowelizującej nie miał więc związku z rozpoznawaną sprawą, zaś jej rozstrzygnięcie nie zależało od wyniku postępowania przed sądem konstytucyjnym. Należy nadto zwrócić uwagę, że postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016r., sygn. akt Tw 32/15, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi Sejmiku Województwa [A.] dalszego biegu.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 31 i art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. W świetle art. 28 k.p.a. oraz art. 31 i 25 ustawy o dochodach j.s.t., a także dotychczasowych ustaleń odnośnie do stosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów tej ustawy, stanowisko skarżącej o konieczności udziału w postępowaniu bliżej nieokreślonych beneficjentów mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego jest oczywiście niesłuszne. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sprawie określenia wysokości zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za kwiecień 2014 r., a więc obowiązku strony skarżącej wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że istnieje w obowiązującym porządku prawnym taki przepis, z którego można by wyprowadzić wniosek, że postępowanie to dotyczy również interesu prawnego (praw lub obowiązków) beneficjentów mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela pogląd zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów udziału profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował na etapie postępowania przed WSA, w rozprawie przed NSA, w wysokości miarkowanej przez Sąd zgodnie z dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę zmniejszony nakład pracy pełnomocnika organu w tej sprawie spowodowany tym, że strona przeciwna wniosła do Sądu kilka skarg kasacyjnych o analogicznej treści w tożsamych rodzajowo sprawach, a także sytuację finansową Województwa [A.], które w postępowaniu kasacyjnym korzystało z prawa pomocy.